Presupuesto 2019: empleo público y remuneraciones

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  El Salvador necesita avanzar en un proceso de consolidación fiscal que permita bajar la deuda (en 2017 alcanzaba 71.6% del PIB) y colocarla en una ruta sostenible. Sin embargo, el presupuesto 2019 (P2019) no se ha elaborado bajo esta premisa; por el contrario, incrementa el gasto y, en consecuencia, se necesitará más financiamiento para cerrar la brecha entre ingresos y gastos. Se observa que uno de los rubros del gasto corriente que más aumenta y ha estado incrementándose en años recientes, son las remuneraciones. En este Análisis económico se investiga la evolución de este gasto, por ser el insumo más relevante en la generación de servicios públicos y porque es necesaria una buena gestión para que sea eficiente, así como eliminar múltiples distorsiones existentes.
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  • 1. 1 Estudios Económicos DECAnálisiseconómico42•Enerode2019 Presupuesto 2019: empleo público y remuneraciones Análisis económico − Carolina Alas de Franco − Luz María Serpas de Portillo El Salvador necesita avanzar en un proceso de consolidación fiscal que permita bajar la deuda (en 2017 alcanzaba 71.6% del PIB) y colocarla en una ruta sostenible. Sin embargo, el presupuesto 2019 (P2019) no se ha elaborado bajo esta premisa; por el contrario, incrementa el gasto y, en consecuencia, se necesitará más financiamiento para cerrar la brecha entre ingresos y gastos. Se observa que uno de los rubros del gasto corriente que más aumenta y ha estado incrementándose en años recientes, son las remuneraciones. En este Análisis económico se investiga la evolución de este gasto, por ser el insumo más relevante en la generación de servicios públicos y porque es necesaria una buena gestión para que sea eficiente, así como eliminar múltiples distorsiones existentes. En El Salvador este gasto es más elevado que en otros países con similar nivel de desarrollo. En un estudio reciente publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo1 que analiza la eficiencia del gasto público en América Latina, se indica que en 2016 el gasto en remuneraciones del Gobierno General que El Salvador ejecutó, lo ubicó entre los países que registran el gasto más elevado (rondaba 40% del gasto total), superior al promedio de Latinoamérica (29%), y cercano a Costa Rica, Paraguay, Honduras y Guatemala; incluso superior al promedio de los países miembros de la OCDE (24.2%). 1 Editado por Izquierdo Alejandro, Carola Pessino y Guillermo Vuletin. Mejor gasto para mejores vidas. (2018). Banco Interamericano de Desarrollo. En relación con el PIB, el gasto en referencia representó más de 10% para el país, mientras que el promedio de América Latina fue de 8.4% y en los países de la OCDE promediaba 10.6%. I. En el P2019 las remuneraciones siguen la tendencia alcista observada en años recientes En el P2019, el gasto asignado a las remuneraciones del Gobierno Central es de US$1,901.2 millones, equivale a un aumento de US$57 millones o 3.1% en relación con el cierre estimado para 2018 e implica US$84.4 millones o 4.6% adicionales al presupuesto votado 2018; es decir, que continúa la dinámica alcista observada en años anteriores, pese a la sentencia de la Sala de lo Constitucional que restringe esta erogación2 y a la restricción fiscal del país ante la necesidad de consolidar las finanzas públicas. En el caso de las empresas públicas, en el P2019, este rubro prácticamente se mantiene similar al del presupuesto votado en 2018, y para las instituciones descentralizadas, aumenta US$36.2 millones o 4.6% en relación con el presupuesto votado de 2018. En suma, para el sector público no financiero (SPNF), el P2019 incorpora un incremento en remuneraciones de US$120.4 millones o 4.4% respecto al presupuesto votado del año previo, alcanzando US$2,840.3 millones (cuadro 1). 2 Sentencia de Sala de lo Constitucional. Inconstitucionalidad 1-2017/25-2017 del 26 de julio de 2017.
  • 2. 2 Análisiseconómico42•Enerode2019 Cuadro 1 Gasto en remuneraciones del Sector Público no Financiero (SPNF) (Millones de US$ y porcentajes) Desde otra perspectiva, el gasto en remuneraciones como proporción del PIB también ha ganado terreno desde 2007; sobre la base de lo ejecutado y el P2019, se observa que el peso relativo del gasto en remuneraciones para el SPNF ha incrementado desde 8.5% en 2007 hasta 10% del PIB en 2013, y en 2017 fue 10.5%, semejante a la proyección de cierre de 2018 y lo consignado en el P2019. Como se observa en el cuadro 1, esta ratio se ha expandido para el Gobierno Central, las empresas públicas y las instituciones descentralizadas, aunque en este último caso, según la proyección de cierre de 2018 y el P2019 sería de 3%, semejante al observado en 2007. Surge la pregunta sobre cuál es la causa de que el gasto en remuneraciones sea cada vez más alto, también lo es cuando se compara con países de la región, como se comentó anteriormente. De acuerdo con datos históricos, este desempeño se explica por el aumento en el número de empleados y por salarios más altos, como se muestra a continuación. De 2008 a 2019, el SPNF aumentó, de acuerdo con presupuestos votados, en 45,118 (33%) el número de empleados a tiempo completo (cuadro 2); esta cifra se reduce a 37,118 cuando se restan los maestros Educo, que antes de 2011 eran pagados a través de contratos por servicios, y en 2011 pasaron a formar parte de la planilla de maestros. En las 45,118 plazas no se incluye el personal dedicado a tareas de defensa del Ramo de Defensa, por no estar disponible la información en los presupuestos, ni tampoco la de las alcaldías. Estas últimas, de acuerdo con los cotizantes al ISSS, han aumentado significativamente su personal, con un incremento de 12,053 nuevos empleados de diciembre de 2008 a julio de 2018 (gráfica 1). Tomando en cuenta a los empleados municipales, el incremento del número de empleados del SPNF de 2008 a 2018 sería cercano a 54,456 (46,456 sin maestros Educo). Así, los empleados del SPNF pasaron de 136,626 en 2008 a 181,744 en 2019. Los empleados de las municipalidades ascendieron a 31,325 a julio de 2018. El Gobierno Central es el que más ha aumentado el número de plazas en ese período, pero en términos porcentuales son las empresas públicas las que presentan el mayor incremento (87.4%) (cuadro 2). Debe mencionarse que, al analizar el comportamiento del número de empleados a través de los años, pareciera que la clasificación entre algunas categorías de ocupación no es rígida; por ejemplo, los que son registrados en los presupuestos como administrativos en algunos años, pueden pasar a ser categorizados como técnicos en otros años. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Remuneraciones SPNF (MMUS$)) 1,451.5 1,574.7 1,709.4 1,771.6 2,000.9 2,065.8 2,195.5 2,314.7 2,411.7 2,531.6 2,611.5 2,719.9 2,840.3 Gobierno Central 889.8 973.0 1,069.8 1,109.0 1,278.7 1,329.3 1,386.4 1,467.2 1,537.9 1,602.5 1,627.6 1,816.8 1,901.2 Empresas públicas 43.0 46.4 50.4 61.4 72.6 74.0 79.2 82.8 87.3 94.7 100.7 122.8 122.6 Instituciones descentralizadas 518.8 555.3 589.2 601.2 649.6 662.5 729.8 764.6 786.5 834.4 883.3 780.3 816.5 Remuneraciones SPNF (% del PIB) 8.5 8.8 9.7 9.6 9.9 9.7 10.0 10.2 10.4 10.6 10.5 10.5 10.5 Gobierno Central 5.2 5.4 6.1 6.0 6.3 6.2 6.3 6.5 6.6 6.7 6.6 7.0 7.0 Empresas públicas 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 Instituciones descentralizadas 3.0 3.1 3.3 3.3 3.2 3.1 3.3 3.4 3.4 3.5 3.6 3.0 3.0 Nota: La estimación de cierre del Gobierno Central para 2018 es de US$1,844.2 millones (presentación del Ministerio de Hacienda "Proyecto Presupuesto 2019" 28 de septiembre de 2018). Las cifras de 2018 y 2019 son del P2018 y P2019, respectivamente. Fuente: Informe de Gestión financiera del Estado, Ministerio de Hacienda y presupuesto votado 2018 y 2019.
  • 3. 3 Análisiseconómico42•Enerode2019 Cuadro 2 SPNF: Número de plazas a tiempo completo por categoría ocupacional, según presupuestos votados 2008/2019 % 2018/2019 % Gobierno Central 97,755 123,996 128,106 129,674 31,919 32.7 1,568 1.2 de Gobierno 235 262 272 273 38 16.2 1 0.4 Ejecutivo 669 927 894 884 215 32.1 -10 -1.1 Técnico 21,114 27,728 29,582 30,119 9,005 42.6 537 1.8 Docente 33,943 43,255 43,669 43,671 9,728 28.7 2 0.0 Administrativo 13,517 15,126 15,680 15,922 2,405 17.8 242 1.5 Seguridad pública 18,558 25,950 27,403 28,222 9,664 52.1 819 3.0 de Obra 687 621 576 602 -85 -12.4 26 4.5 de Servicio 9,032 10,127 10,030 9,981 949 10.5 -49 -0.5 Empresas descentralizadas 34,867 41,067 43,565 44,565 9,698 27.8 1,000 2.3 de Gobierno 17 18 19 20 3 17.6 1 5.3 Ejecutivo 297 317 350 361 64 21.5 11 3.1 Técnico 15,787 21,013 22,624 23,384 7,597 48.1 760 3.4 Docente 1,758 2,129 2,108 2,037 279 15.9 -71 -3.4 Administrativo 11,811 11,970 12,745 12,940 1,129 9.6 195 1.5 Seguridad pública 0 0 0 0 de Obra 590 504 634 630 40 6.8 -4 -0.6 de Servicio 4,607 5,116 5,085 5,193 586 12.7 108 2.1 Empresas públicas 4,004 5,840 7,358 7,505 3,501 87.4 147 2.0 de Gobierno 4 4 3 3 -1 -25.0 0 0.0 Ejecutivo 37 60 105 106 69 186.5 1 1.0 Técnico 2622 3,826 4,661 4,777 2,155 82.2 116 2.5 Docente 0 0 0 0 Administrativo 992 1,493 1,629 1,639 647 65.2 10 0.6 Personal militar 0 0 4 0 0 -4 -100.0 Seguridad Pública 0 0 0 2 2 0 0.0 de Obra 138 137 358 364 226 163.8 6 1.7 de Servicio 211 320 596 614 403 191.0 18 3.0 Total SPNF 136,626 170,903 179,029 181,744 45,118 33.0 2,715 1.5 de Gobierno 256 284 294 296 40 15.6 2 0.7 Ejecutivo 1,003 1,304 1,349 1,351 348 34.7 2 0.1 Técnico 39,523 52,567 56,867 58,280 18,757 47.5 1,413 2.5 Docente 35,701 45,384 45,777 45,708 10,007 28.0 -69 -0.2 Administrativo 26,320 28,589 30,054 30,501 4,181 15.9 447 1.5 Personal militar 0 0 4 0 -4 -100.0 Seguridad pública 18,558 25,950 27,405 28,224 9,666 52.1 819 3.0 de Obra 1,415 1,262 1,568 1,596 181 12.8 28 1.8 de Servicio 13,850 15,563 15,711 15,788 1,938 14.0 77 0.5 Nota: antes de 2007 la función de seguridad la ejercía el Ramo de Gobernación; a partir de 2008 empezó a ejercerla el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública No incluye personal de defensa del Ramo de Defensa, por no estar disponible la información. Fuente: elaborado con presupuestos votados, varios años. Variación Institución P2008 P2014 P2018 P2019 Variación
  • 4. 4 Análisiseconómico42•Enerode2019 Gráfica 2 Gobierno Central: número de plazas y salario per cápita anual, US$ miles Gráfica 1 Cotizantes al ISSS: Gobiernos locales (municipalidades)Cotizantes al ISSS: Gobiernos Locales (municipalidades) 19,272 28,406 31,091 31,197 29,885 17,000 18,000 19,000 20,000 21,000 22,000 23,000 24,000 25,000 26,000 27,000 28,000 29,000 30,000 31,000 32,000 33,000 2008ene mar may jul sep nov 2009ene mar may jul sep nov 2010ene mar may jul sep nov 2011ene mar may jul sep nov 2012ene mar may jul sep nov 2013ene mar may jul sep nov 2014ene mar may jul sep nov 2015ene mar may jul sep nov 2016ene mar may jul sep nov 2017ene mar may jul sep nov 2018ene mar may jul sep nov Fuente: elaborado con datos del ISSS. La gráfica 2 presenta la trayectoria del número de plazas a tiempo completo para el Gobierno Central incorporadas en los presupuestos aprobados desde 2002 (barras) y el cálculo del salario promedio per cápita anual en dólares estadounidenses (línea). En el P2019 se adicionaron 1,568 plazas con respecto al presupuesto votado en 2018. Durante 2002-2006 se observa que el número de plazas se redujo, pero a partir de 2007, empezó a incrementarse paulatinamente. Desde 2008, cuando el presupuesto votado incluyó 97,755 plazas, se observa una tendencia alcista hasta alcanzar 129,674 plazas en el P2019 votado, es decir, 31,919 plazas adicionales en el Gobierno Central durante la última década. Gráfica 2 0 2 4 6 8 10 12 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 de Gobierno Ejecutivo Técnico Docente Administrativo Seguridad pública de Obra de Servicio Salario per cápita (Miles $) Fuente: con base en presupuestos votados; plazas y salarios de personal a tiempo completo Número plazas Miles de US$
  • 5. 5 Análisiseconómico42•Enerode2019 En el SPNF el salario per cápita anual promedio3 aumentó US$3,016 (38.8%) de 2008 a 2019 (cuadro 3), superando el incremento de precios entre esos años que fue de 13.2%. Dentro del SPNF son las empresas públicas las que han registrado el mayor aumento en términos absolutos y porcentuales, con un incremento 3 Salario per cápita anual, calculado a partir del monto salarial pagado por empleados a tiempo completo, según presupuestos. de US$3,653 millones (44.9%) (cuadro 3). El personal de gobierno más caro está en las empresas públicas, pero los ejecutivos y técnicos que ganan más, en promedio, están en el Gobierno Central. Los administrativos, personal de obra y de servicio más caro, en promedio, se encuentra en las empresas públicas. El mayor incremento en el salario per cápita anual entre 2008 y 2019 corresponde a los docentes con Cuadro 3 SPNF: salario anual per cápita de plazas a tiempo completo, según presupuestos votados, en US$ 2008/2019 % 2018/2019 % Gobierno Central 7,443 9,173 9,894 10,435 2,992 40.2 542 5.5 de Gobierno 30,620 31,442 33,390 33,710 3,090 10.1 319 1.0 Ejecutivo 33,929 34,316 37,012 36,898 2,969 8.7 114- 0.3- Técnico 10,642 12,688 13,788 14,056 3,414 32.1 268 1.9 Docente 6,141 8,620 9,147 10,469 4,329 70.5 1,322 14.5 Administrativo 8,652 10,187 11,433 11,690 3,039 35.1 257 2.3 Seguridad pública 5,211 5,738 5,922 5,914 703 13.5 8- 0.1- de Obra 5,283 6,806 7,690 7,826 2,543 48.1 136 1.8 de Servicio 5,238 6,471 7,172 7,322 2,084 39.8 150 2.1 Empresas descentralizadas 8,631 10,419 11,487 11,623 2,992 34.7 136 1.2 de Gobierno 44,872 45,699 51,530 51,849 6,977 15.5 319 0.6 Ejecutivo 28,592 32,804 34,866 34,738 6,146 21.5 128- 0.4- Técnico 9,002 10,843 11,937 12,018 3,016 33.5 81 0.7 Docente 15,215 18,038 18,304 19,810 4,595 30.2 1,506 8.2 Administrativo 8,176 9,515 10,764 10,862 2,686 32.9 98 0.9 Seguridad pública 0 0 0 0 - de Obra 4,889 7,709 7,651 7,864 2,975 60.9 213 2.8 de Servicio 5,076 6,380 7,188 7,221 2,146 42.3 33 0.5 Empresas públicas 8,142 10,042 11,155 11,796 3,653 44.9 641 5.7 de Gobierno 64,729 65,038 66,090 66,158 1,430 2.2 68 0.1 Ejecutivo 34,142 39,084 26,667 26,948 7,194- 21.1- 280 1.1 Técnico 7,949 9,645 10,860 11,606 3,657 46.0 746 6.9 Docente 0 0 0 0 Administrativo 8,122 10,040 12,058 12,633 4,510 55.5 574 4.8 Personal militar 0 0 6,424 0 Seguridad Pública 0 0 12,848 12,848 0 de Obra 6,478 9,840 9,112 9,385 2,907 44.9 273 3.0 de Servicio 6,103 8,749 9,198 9,587 3,484 57.1 389 4.2 Total SPNF 7,767 9,503 10,333 10,783 3,016 38.8 450 4.4 de Gobierno 32,099 32,819 34,896 35,264 3,165 9.9 368 1.1 Ejecutivo 32,357 34,168 35,650 35,540 3,183 9.8 110- 0.3- Técnico 9,808 11,729 12,812 13,038 3,229 32.9 226 1.8 Docente 6,587 9,062 9,569 10,886 4,298 65.2 1,317 13.8 Administrativo 8,418 9,898 11,183 11,390 2,971 35.3 207 1.8 Personal militar 0 0 6,424 0 Seguridad pública 5,211 5,738 5,923 5,914 703 13.5 8- 0.1- de Obra 5,235 7,496 7,999 8,196 2,961 56.6 198 2.5 de Servicio 5,197 6,488 7,254 7,377 2,180 41.9 123 1.7 Variación Nota: antes de 2007 la función de seguridad la ejercía el Ramo de Gobernación; a partir de 2008 empezó a ejercerla el MJSP. Fuente: cálculos a partir de número de plazas y monto salarial pagado por plazas a tiempo completo, según presupuestos votados, varios años. Miles US$ P2008 P2014 P2018 P2019 Variación
  • 6. 6 Análisiseconómico42•Enerode2019 un aumento de US$4,298 (65.2%) (cuadro 3); seguido, en términos porcentuales, del personal de obra y de servicios. Los docentes también registran el mayor incremento en el P2019 con US$1,317 (13.8%). Los que menos han incrementado su salario per cápita promedio entre 2008 y 2019 ha sido la categoría de empleados de seguridad pública (cuadro 3). En el caso de los docentes, debe mencionarse que los empleados del Ministerio de Educación (MINED) gozan de un aumento por escalafón, pero en algunos años han negociado incrementos salariales adicionales, por ejemplo, en el P2019 el incremento por escalafón es de US$6.4 millones, pero además, se contempla US$41.6 millones para incremento salarial4 . El salario per cápita anual en el Gobierno Central, pasó de US$7,443 en 2008 a US$10,435 en el P2019 (cuadro 3 y gráfica 2), lo que denota un incremento de US$2,992 o alrededor de 40.2%, cuando la inflación acumulada durante diciembre 2007-noviembre 2018 fue de 18.78%. Solo en 2018-2019 el incremento salarial sería de 5.5%, siendo el segundo más alto desde 2008. Por lo tanto, el aumento observado en el gasto en remuneraciones en el Gobierno Central, se explica, en parte, por un aumento en el salario per cápita, el cual es superior a la inflación en el período indicado, y también se incrementó el número de plazas. 4 Presentación del MH a la Asamblea Legislativa, “Proyecto de Presupuesto 2019”, 15 de octubre de 2018. II. El empleo del sector público en el mercado laboral formal Desde una perspectiva global, los puestos de trabajo contratados por el sector público exhibieron un mayor dinamismo desde 2008. Las estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), como una aproximación al mercado laboral formal, muestran que los cotizantes que laboran en el sector público han aumentado, en consonancia con los comentarios previos. Se observa que durante diciembre 2007-agosto 2018 los cotizantes que desarrollan sus actividades en el sector público se incrementaron en 50,039, aproximándose a 167,000 (gráfica 3)5 . El incremento observado en el número de cotizantes del sector público, obedece a una decisión administrativa de aumentar el tamaño de la planilla para prestar los servicios públicos; sin embargo, tal decisión no se ha visto reflejada en una mejora en la calidad de los servicios públicos que se ofrecen. 5 El incremento de plazas en el SPNF a partir de los presupuestos y a partir de los cotizantes al ISSS, difieren porque en los primeros solo se consideran las plazas a tiempo completo, ya sea que coticen o no al ISSS y excluye los gobiernos locales y en los segundos se toman en cuenta a todos los trabajadores del SPNF que cotizan al ISSS, incluyendo el personal de los gobiernos locales. Gráfica 3 Cotizantes al Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) 671 167 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 2005 ABR JUL OCT 2006 ABR JUL OCT 2007 ABR JUL OCT 2008 ABR JUL OCT 2009 ABR JUL OCT 2010 ABR JUL OCT 2011 ABR JUL OCT 2012 ABR JUL OCT 2013 ABR JUL OCT 2014 ABR JUL OCT 2015 ABR JUL OCT 2016 ABR JUL OCT 2017 ABR JUL OCT 2018 ABR JUL Privado Público Variación diciembre de 2007 a agosto de 2018 Privado: 94,464 Público: 50,039 Gráfica 2. Cotizantes al Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Miles de cotizantes) Excluye empleadas domésticas y salvadoreños en el exterior. Fuente: Elaborado con datos del ISSS
  • 7. 7 Análisiseconómico42•Enerode2019 III. Empleo y salario por institución En esta sección se analizará el número de plazas, el monto pagado en salarios, y el salario per cápita, por institución. El análisis se basa en el monto salarial pagado por plazas de tiempo completo, según cifras de presupuestos votados6 , en lugar del monto presupuestado para remuneraciones. La razón es que el monto de los salarios permite asociar el número de empleados que lo reciben, y, por tanto, estimar el salario per cápita por institución; mientras que no están disponibles los datos que permitan hacer una estimación similar al usar el gasto en remuneraciones. Debe tenerse en cuenta que hay otras prestaciones adicionales que reciben los empleados, que no están contempladas en el salario; estos beneficios extras no serán analizados en este trabajo por no tener la información sobre ese gasto. Estas compensaciones adicionales no son insignificantes ya que varias instituciones las otorgan; por ejemplo, en el P2018, el monto total de estas prestaciones ascendía a 5.5% de las remuneraciones presupuestadas7 para el sector público no financiero (SPNF). En el P2018, las instituciones que más prestaciones adicionales registraban eran el ISSS, el Órgano Judicial (OJ) y el Ministerio de Educación (MINED). En términos per cápita, estaban en los primeros lugares por beneficios adicionales: Dirección Nacional de Medicamentos (DNM), Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), Autoridad Marítima Portuaria (AMP), Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), ISSS, Consejo Salvadoreño del Café (CSC), Lotería Nacional de Beneficencia (LNB) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP)8 . 6 El monto de salarios a tiempo completo según presupuestos difiere del gasto presupuestado en remuneraciones, pero la evolución de ambas variables en el tiempo es similar. El utilizar el monto salarial tiene la ventaja de que tam
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