CONSTRUÇÃO DO CONCEITO DE GRANDE PROJETO URBANO A PARTIR DAS DETERMINAÇÕES DA POLÍTICA ECONÔMICA E DE SUAS CARATERÍSTICAS URBANÍSTICAS

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  1 CONSTRUÇÃO DO CONCEITO DE GRANDE PROJETO URBANO A PARTIR DAS DETERMINAÇÕES DA POLÍTICA ECONÔMICA E DE SUAS CARATERÍSTICAS URBANÍSTICAS 1  Daniel Medeiros de Freitas Doutorando no Núcleo de Pós Graduação em Arquitetura e Urbanismo  –   NPGAU, da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Minas Gerais  –   UFMG email: danielmedeirosdefreitas@gmail.com Resumo O artigo tem como objetivo discutir a delimitação do termo Grandes Projetos Urbanos (GPUs) a partir da articulação entre duas estratégias de abordagem. A primeira, a relação de dependência entre este tipo de intervenção urbana e as inflexões na política econômica mundial, na qual os GPUs se tornam tanto objeto preferencial de investimento de capital, quanto instrumento de materialização de espaços urbanos necessários para novos modos de acumulação. A segunda, a discussão dos aspectos urbanísticos das intervenções identificadas como GPU, identificando os tipos ideais e características invariantes. O objetivo é aproximar as críticas para que não recair na comparação entre falsos equivalentes ou o risco de dar maior ênfase aos produtos que aos processos que orientam a recente política urbana em diferentes contextos. O artigo conclui pela necessidade de abordagens capazes de entender o campo de poder que produz os projetos, combinando o papel das determinações externas ao campo do planejamento urbano com o desvendamento de sua estrutura interna. Palavras chave Grandes Projetos Urbanos, Megaprojetos, Projetos de Desenvolvimento Urbano de Larga Escala, Economia Global, Planejamento Urbano. 1  Trabalho financiado através da concessão de bolsa de doutorado CAPES/REUNI.  2 1. Introdução O termo Grande Projeto Urbano (GPU), objeto integrante de uma pesquisa de doutorado em andamento, vem sendo utilizado para definir uma série de intervenções urbanas em todo o mundo, devido, sobretudo, à semelhança tipológica entre os espaços urbanos produzidos. O contato mais detido com este objeto revela, no entanto, um agrupamento de falsos equivalentes que ao mesmo tempo em que dialogam através da divulgação das chamadas “boas práticas” de política urbana, guardam profundas diferenças processuais e contextuais, envolvendo diferentes agentes e características territoriais. Para melhor delinear o conceito busca-se a articulação entre duas abordagens. A primeira, a relação de dependência entre este tipo de intervenção urbana e as inflexões na política econômica mundial, na qual os GPUs se tornam tanto objeto preferencial de investimento de capital, quanto instrumento de materialização de espaços urbanos necessários para novos modos de acumulação. A segunda abordagem, a discussão dos aspectos urbanísticos das intervenções identificadas como GPU pela literatura sobre o tema, incluindo a identificação dos tipos ideais de projetos urbanos, as características invariantes em relação a prazos, gestão e área de intervenção, problematização de suas diferentes configurações, articulação com política urbana e peculiaridade de contextos e territórios. 2. Os Grandes Projetos Urbanos como produto das determinações da economia global sobre a política urbana O uso recente de termos como  Megaprojets  e  Large Scale Urban Development Projects  orienta, na maioria das referências trabalhadas, a delimitação e críticas ao nosso objeto de estudo, os Grandes Projetos Urbanos (GPUs). De um lado, o termo Megaprojeto é utilizado para além da questão urbana, identificando ações de diversas naturezas que envolvam grande volume de capital e complexidade de gestão. Flyvberg (2014), por exemplo, identifica como Megaprojeto as grandes obras de infraestrutura, equipamentos e edificações (incluindo os GPUs), as grandes barragens hidrelétricas, a mineração, as fusões ou aquisições corporativas, a exploração espacial, a construção de aceleradores de partícula, entre outras realizações dos mais diferentes segmentos e setores da economia. Ainda que trate de objetos tão distintos, duas características apresentada pelo autor tem relação direta com os GPUs.  3 A primeira, a avaliação de que os Megaprojetos, quase sempre, combinam sucesso técnico com fracasso financeiro. Ou seja, são caracterizados por custos e prazos além do planejado e, também, pela utilização ou indução de desenvolvimento aquém da expectativa inicial. Esta característica merece ser destacada em um momento no qual, cada vez mais, os Megaprojetos se desenvolvem em esquema de parceria público-privada em um contexto no qual o Estado tradicionalmente assume de modo desigual os riscos e prejuízos do projeto. Especificamente sobre os Megaprojetos realizados em área urbana o autor identifica como são frequentes os casos de atrasos ou implantação parcial, um investimento de risco tanto para o investidor privado quanto para o poder público que o promove (FLYVBERG, 2014). “Alguns argumentam que há projetos, incluindo os nossos preferidos, que ja mais seriam realizados se não estivesse envolvida alguma forma de ilusão sobre os custos e benefícios. A ponte do Brooklyn em Nova Iorque e o Big Ben, em Londres, por exemplo, tinham excesso de custos de 100 e 200% respectivamente; o Sydney Opera House de 1.400%. Se os verdadeiros custos fossem conhecidos, essas maravilhas arquitetônicas não poderiam ter sido construídas. Essa ilusão é necessária para a ação e para a requintada arquitetura, ou é esse o argumento.”. (FLYVBERG, 2005, pg.21, tradução nossa) A segunda característica levantada por Flyvberg é a de que Megaprojetos se desenvolvem sobre quatro dimensões ou “ the four sublimes ” (FLYVBERG, 2014): (a) a tecnológica, no qual os projetos buscam sempre romper os limites da ciência, e que inclui, no campo do planejamento urbano, o refino e importação de técnicas de desenho urbano e soluções urbanas e arquitetônicas; (b) a política, no qual o projeto funciona como visibilidade para empreendedores e formação de consenso cívico; (c) a econômica, no qual o projeto funciona como instrumento de desenvolvimento econômico e acumulação do capital; (d) e a estética ou simbólica, no qual o projeto busca um ideal icônico e emblemático. No limite entre o campo da política econômica e o campo da política urbana, Altshuler e Luberoff (2003), estudando o contexto norte americano, utilizam o termo Megaprojeto para classificar uma série de intervenções associadas a investimentos públicos durante o pós-guerra. Para os autores, tal como no autor anterior, os megaprojetos incluem não apenas as modificações físico-territoriais, como também: “(...) uma série de mudanças profundas que ocorreram durante a segunda metade do século XX envolvendo as políticas de investimentos em larga escala do governo em infraestrutura para o  4 capital  –   megaprojetos, denominamos assim  –   para revitalizar as cidades e estimular o seu crescimento econômico.” (ALTSHULER & LUBEROFF, 2003, pg.2, tradução nossa)   O esquema formulado por Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (Figura 01) sistematiza a relação entre os projetos de desenvolvimento urbano e a política econômica. Para caracterizar a política econômica, os autores destacam a desregulamentação das restrições locais à lógica do capital globalizado, a privatização das instituições, a flexibilização das leis trabalhistas e a descentralização espacial das atividades e centros de decisão. FIGURA 01. Relação entre GPUs, política urbana e política econômica FONTE: Elaborado por Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (2002) Além das quatro características apresentadas, Brenner e Theodore (2002) descrevem duas outras que definiriam uma nova política econômica, delineada em função de inflexões na economia mundial a partir da década de 1970, em resposta, sobretudo, à perda de lucro das indústrias de massa e a crise do chamado estado de bem estar social. A primeira característica, o que os autores chamam de dependência do capital em relação ao Estado, ou seja, apesar de uma ideologia que prega o contrário, existe uma contínua dependência do capital a investimentos públicos e regulações institucionais para sua viabilização, ainda que estas estruturas não ofereçam, em longo prazo, bases para uma forma sustentável de capitalismo. Neste sentido, a desregulamentação e privatização citadas por Swyngedouw, Moulaert e  5 Rodriguez (2002), não implicariam, na prática, em diminuição do papel do Estado, mas sim em uma inflexão de sua postura frente às determinações de ordem econômica privada. A segunda, a transformação que o processo orientado pelo mercado vem exercendo diretamente sobre as cidades, que se tornam sua principal e crucial arena geográfica, ou seja, seria nas cidades onde a principal estratégia de gerenciamento e redução de crise estaria sendo articulada. Os autores argumentam que essas transformações se materializam em intensa ação físico-territorial na qual “as configurações de organização territorial que impulsionaram o período anterior de expansão capitalista são jogadas no lixo e reformuladas, a fim de estabelecer uma nova malha locacional para o processo de acumulação”   (BRENNER & THEODORE, 2002, pg.355). Mais do que entender a condição das cidades como arena desse conflito entre o antigo e o novo modelo de estruturação físico-territorial da expansão capitalista, reforça-se o caráter complexo e multifacetado deste processo nas cidades, que se tornam o objeto central da implementação de políticas experimentais, inovações institucionais e projetos político-ideológicos de transposição e regulamentação das novas regras do mercado de capitais global sobre as políticas locais. “Neste contexto, as cidades - incluindo suas periferias suburbanas - tornaram-se cada vez mais importantes alvos geográficos e laboratórios institucionais para uma variedade de experiências de políticas neoliberais, de marketing territorial, empresas e zonas de capacitação, abatimentos fiscais locais, empresas de desenvolvimento urbano, parcerias público-privadas e novas formas de ufanismo locais para políticas de assistência trabalhista, esquemas de reabilitação de propriedades, projetos de incubadora de negócios, novas estratégias de controle social, policiamento e vigilância, e uma série de outras modificações institucionais dentro do aparelho estatal local e regional”. (BRENNER & THEODORE, 2002, pg.368, tra dução nossa). Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (2002), alinhados com o protagonismo das cidades identificado por Brenner e Theodore, reforçam o papel do capital investidor internacional como ponto focal de condução dos processos de recriação das cidades e acrescentam a noção de competitividade entre cidades, como principal motivação: “Velhas formas e funções, configurações políticas e organizacionais tradicionais, tinham que dar lugar a uma nova urbanidade, uma urbanidade visionária que estaria suportando os testes impostos por uma ordem mundial, presumivelmente liberal. Reposicionar a cidade no mapa do cenário competitivo significava reimaginar e recriar o espaço urbano, e não apenas aos olhos
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