Russlands Gastarbajtery : Einwanderung und Migrationspolitik in der Russischen Föderation

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  http://www.laender-analysen.de/russland/ NR. 286 russland-analysen 21.11.2014 DIE MIGRATIONSFRAGE IN RUSSLAND ►  Deutsche Gesellschaftfür Osteuropakunde e.V.Freie Universität BerlinOsteuropa-InstitutForschungsstelle Osteuropaan der Universität Bremen Die Russland-Analysenwerden unterstützt von   ■  ANALYSE Russlands »Gastarbajtery«.Einwanderung und Migrationspolitik in der Russischen Föderation 2 Alexander Maier, Oxford   ■  ANALYSE Neue Grenzen der Migration: Ansichten aus dem Fernen Osten 5Olga Simonenko, Chabarowsk    ■ TABELLEN ZUM TEXT Daten und Umfragen zu Migranten im russischen Fernen Osten 10   ■  AUS RUSSISCHEN BLOGS Die Migrationsfrage in den Blogs 14   ■ UMFRAGE Politisches System und politische Führung Russlands in Umfragen 16Feinde und Partner Russlands 23   ■ NOTIZEN AUS MOSKAU Regime ohne Zukunft – wie Russland zum Sieger im Ersten Weltkrieg wurde 28 Jens Siegert, Moskau   ■ CHRONIK  6. – 20. November 2014 30   ■ LESEHINWEIS  Abstracts von Artikeln aus O    8/2014 mit Russlandbezug 33  RUSSLAND-ANALYSEN NR. 286, 21.11.20142 ANALYSE Russlands »Gastarbajtery«. Einwanderung und Migrationspolitik in der Russischen Föderation  Alexander Maier, Oxford Zusammenfassung  In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat sich Russland zu einem Hauptziel für Arbeitsmigranten aus der früheren Sowjetunion entwickelt. Insbesondere aus Zentralasien zieht es jährlich Millionen Menschen auf der Suche nach Arbeit in die Russische Föderation. Die politische Reaktion der russischen Regierung auf diese Entwicklung fällt widersprüchlich aus. Im vorliegenden Beitrag soll die Entstehung der russischen Mi-grationspolitik nachgezeichnet und kritisch analysiert werden. Einwanderung als Problem Nicht nur in der EU stehen migrationspolitische Fra- gen weit oben auf der politischen Agenda, auch in Russ- land hat sich die rasant zunehmende Einwanderung zum Politikum entwickelt. Von der obersten Staats- führung bis hinab zu Lokalpolitikern wird hitzig dis-kutiert, wie man in Russland mit dem T ema Immi- gration umgehen soll. Angesichts der Dimensionen der Zuwanderung verwundert dies kaum, befinden sich doch laut Schätzungen der Vereinten Nationen rund 11 Millionen Immigranten auf dem Gebiet der Rus-sischen Föderation – eine Zahl, die weltweit nur von den USA übertro ff  en wird. Der bei weitem größte Teil dieser Einwanderer kommt aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion, allen voran den zentralasiatischen Republiken Usbekistan, Tadschikistan und Kirgis- tan. Ausgelöst wurde diese Migrationswelle dadurch, dass nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion zwi- schen den Nachfolgestaaten ein Großteil der zu sowjeti-scher Zeit wirksamen Umzugsbeschränkungen wegfiel. Denn wo früher der sowjetische Staatsapparat die freie  Wahl des Wohnorts stark einschränkte oder Umsied-lungen gar zwangsweise anordnete, sind die Grenzen heute weitestgehend durchlässig. Ein gültiger Aus- weis ist alles, was es braucht, um aus einem tadschiki-schen Dorf ins 4.000 Kilometer entfernte Moskau zu gelangen. Angesichts dieser niedrigen Hürde verwun-dert es kaum, dass immer mehr Menschen, vor allem  junge Erwachsene, aus der postsowjetischen Periphe-rie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen und ihr Glück in Russland versuchen. Dieser Artikel soll sich mit den politischen und sozialen Dimensionen dieser Entwicklung befassen. Migration seit dem Ende der UdSSR  Der weitgehende Verzicht auf Einreisebeschränkun-gen und Visumspflicht innerhalb der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) war zum Zeitpunkt ihrer Gründung ein bewusstes Kalkül der beteiligten Regie-rungen. Ein Großteil der Nachfolgestaaten der Sowjet-union ist multiethnisch, und insbesondere für die rus-sische Regierung war politisch ausschlaggebend, dass sich ein nennenswerter Teil der »Landsleute« mit einem Schlag außerhalb des eigenen Staatsgebiets befand. Die-sen sollte durch o ff  ene Grenzen eine möglichst unkom- plizierte »Rückkehr« nach Russland ermöglicht wer- den. Vor diesem Hintergrund lässt sich der scheinbare  Widerspruch verstehen, dass die Grenzen zwischen den früheren Sowjetrepubliken trotz ihrer rechtlichen Auf-wertung von rein administrativen Trennungslinien zu o ffi ziellen Grenzen souveräner Staaten de facto durch-lässiger wurden. In den neunziger Jahren waren es in der Tat größtenteils ethnische Russen, die es wegen der in vielen Nachfolgestaaten der UdSSR oft trüben öko-nomischen Aussichten oder wegen der dort mehr oder minder stark schwelenden ethnischen Konflikte nach Russland zog. Gegen Ende des Jahrzehnts allerdings wurde diese Migrationsbewegung langsam aber stetig schwächer, und es stieg der Anteil derer, die es auf der Suche nach Arbeit nach Russland verschlug. Diese Arbeitsmigration stieß auf russischer Seite auf mehr als rege Nachfrage. Denn zeitgleich mit dem von den Öl- und Gasreserven angefeuerten wirtschaft-lichen Boom in Russland wurde zunehmend absehbar, dass die Überalterung der russischen Gesellschaft und die niedrige Geburtenrate für ernsthafte Engpässe auf dem Arbeitsmarkt sorgen würden. Arbeitskräfte gerade in arbeitsintensiven Bereichen wie dem Baugewerbe wurden rar, während die parallel stattfindende Ausdeh- nung der urbanen Mittelschichten dazu führte, dass für schlecht bezahlte, gefährliche oder wenig angesehene  Jobs kaum mehr russische Staatsbürger zu finden waren.  Auf der anderen Seite sorgte der wirtschaftliche Zusam- menbruch in weiten Teilen Zentralasiens dafür, dass viele Usbeken, Tadschiken und Kirgisen ihre Anstellung im krisengeschüttelten Industriesektor verloren, wäh- rend zeitgleich infolge stark angestiegener Geburtsra- ten eine ganze Generation auf den Arbeitsmarkt drängte, für die schlichtweg keine Arbeitsplätze vorhanden waren.  Arbeitsmigration nach Russland wurde so gerade in  RUSSLAND-ANALYSEN NR. 286, 21.11.20143 ländlichen Gebieten Zentralasiens die einzig erfolgver-sprechende Option, für die Familie zu sorgen. »Gastarbajtery« in Russland Diese Situation erinnert zunächst stark an Entwicklun- gen, die sich in Westeuropa im Zuge des wirtschaftlichen  Aufschwungs nach Ende des Zweiten Weltkrieges voll- zogen. Auch hier sorgte der ökonomische Boom für eine stark gestiegene Nachfrage nach ungelernten Arbeits- kräften, die zunächst im süd- und später im außereuro-päischen Ausland angeworben wurden. Und in der Tat enden die Gemeinsamkeiten nicht hier, denn das Wort, das im Russischen benutzt wird, um die Arbeitsmigran-ten aus Zentralasien zu beschreiben, ist das dem Deut-schen entlehnte »gastarbajter«. Diese Analogien sollten allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass der his-torische und politische Kontext sich grundlegend unter- scheidet. Denn während die Gastarbeiter in Westeuropa im Rahmen staatlich organisierter Anwerbeprogramme gezielt rekrutiert wurden, gibt und gab es in Russland zu keiner Zeit vergleichbare Anwerbemaßnahmen. Das Gros der Einwanderer aus Zentralasien findet sowohl  Anstellung als auch Unterkunft allein mit Hilfe von Freunden, Nachbarn, Verwandten oder Menschen aus ihrer Community, die bereits in Russland ansässig sind. Diese Netzwerke sind von zentraler Bedeutung, gerade auch während des Aufenthalts im Ausland, und ihre  Wurzeln gehen auf Migrantengruppen aus Zentralasien zurück, die schon zu sowjetischen Zeiten im Handels-gewerbe und auf Märkten in Russland tätig waren. Mit dem Wegfall der Migrationsbeschränkungen nach dem Ende der UdSSR war es deren Mitbürgern aus Zentral-asien nicht nur möglich, unkompliziert eine Anstellung in Russland zu finden, sie konnten auch anschließend problemlos wieder in ihre Heimat zurückkehren. Viele Migranten aus Zentralasien gehen dementsprechend sai-sonaler Arbeit nach: Im Frühjahr und Sommer, wenn insbesondere im Baugewerbe und auf den Märkten der Bedarf an Arbeitskräften am größten ist, befinden sich die meisten Arbeitsmigranten in Russland, während viele für die Wintermonate nach Zentralasien zurückkehren. Da diese Einwanderung – anders als die Anwerbung von Gastarbeitern in Westeuropa – nicht staatlich ini-tiiert war, fehlte für eine lange Zeit ein entsprechender rechtlicher Rahmen. Das den Aufenthalt von Auslän-dern in Russland regelnde Gesetz datierte zurück aus dem Jahr 1981, und es war lange Zeit unklar, inwieweit es sich überhaupt auf die »neuen« Ausländer aus ande-ren Nachfolgestaaten der UdSSR anwenden ließe. Wie in vielen anderen gesellschaftlichen Bereichen erschien der russische Staat in den neunziger Jahren auch auf dem Gebiet der Migrationspolitik überfordert. Mit Beginn der Präsidentschaft Putins wurde jedoch ein neuer Weg eingeschlagen. Die Lösung für dieses Problem wurde, wie in vielen anderen Bereichen auch, in einem Wie- dererstarken des Staates und der Zentralisierung staat-licher Macht gesehen. Reform der Migrationspolitik  Das erste o ffi zielle politische Dokument, das sich expli-zit dem T ema Einwanderung widmete, ist die im Jahr 2003 verabschiedete »Konzeption zur Regulierung der Migrationsprozesse in der Russischen Föderation«. Geprägt von den Ereignissen des 11. September 2001 sowie vom Krieg in Tschetschenien, stellen die Autoren Masseneinwanderung sowie die Präsenz großer Immig-rantengruppen aus Zentralasien als potentielles Sicher-heitsrisiko dar. Hauptziel des in diesem Papier formu- lierten Konzepts ist die Bekämpfung (formal) »illegaler« Einwanderung und die Wiederherstellung der staatli- chen Kontrolle über Migrationsprozesse. Da unkontrol- lierte Immigration eine Gefahr sowohl für die nationale Sicherheit als auch den russischen Arbeitsmarkt darstelle, müsse der Staat eine aktive Rolle in der Begrenzung von Einwanderung übernehmen.Diese politischen Ziele schlugen sich in rechtlichen und institutionellen Reformen nieder. Der Föderale Migrationsdienst (FMS), die für Einwanderungsange- legenheiten zuständige Behörde, wurde von Grund auf umstrukturiert. Während der Migrationsdienst ursprüng- lich eine rein administrative Rolle innehatte, wurde die  Arbeit der Behörde im Zuge der Reformen durch die Überstellung in den Zuständigkeitsbereich des Innen-ministeriums aufs Engste mit den Strafverfolgungsbe- hörden verzahnt. Der Migrationsdienst erhielt weiterhin die Zuständigkeit für Visum- und Ausweisangelegenhei-ten, und sowohl Budget als auch Personal wurden erheb- lich ausgeweitet. Auch die russische Gesetzgebung wurde von Grund auf überarbeitet. Das lang erwartete Gesetz »Über den rechtlichen Status ausländischer Staatsange- höriger auf dem Territorium der Russischen Föderation« vom 25. Juli 2002 ersetzte das überholte Gesetz von 1981, doch statt für rechtliche Klarheit zu sorgen und zur Regu- lierung der Lage von Millionen Einwanderern aus der früheren Sowjetunion beizutragen, verkomplizierten die Reformen die Situation und drängten noch mehr Arbeits- migranten in die Illegalität. Die im reformierten Gesetz verankerte Registrierungspflicht schreibt vor, dass Aus- länder innerhalb von 72 Stunden nach Ankunft in Russ- land den Behörden ihren Wohnsitz mitzuteilen haben. Zusätzlich müssen Ausländer eine Arbeitsgenehmigung erwerben, um bezahlter Arbeit nachgehen zu können. »Illegale« Migration  Aufgrund des restriktiven Charakters der Reformen war das Resultat paradoxerweise kein Rückgang, sondern  RUSSLAND-ANALYSEN NR. 286, 21.11.20144 eine Zunahme »illegaler« Migration. Auch nachdem 2006 die Frist für die Registrierung auf sieben Tage ausgeweitet wurde, ist es für viele Immigranten weiter-hin unmöglich, der Registrierungspflicht nachzukom- men. Gerade in Großstädten weigern sich viele Woh- nungseigentümer wegen des bürokratischen Aufwands, ihre Mieter ordnungsgemäß anzumelden, gerade wenn es sich bei diesen nicht um Bürger Russlands handelt. Zudem teilen sich Migranten wegen der hohen Mieten in Moskau und St. Petersburg häufig eine Wohnung mit mehreren Bekannten, was rechtliche Probleme bei der Registrierung mit sich bringt. Gerade unter Arbeits-migranten, die saisonal im Baugewerbe tätig sind, ist es inzwischen üblich, unmittelbar auf der Baustelle in Con- tainer und Baracken zu hausen. Da dies keine o ffi ziel-len Wohnungen sind, ist es unmöglich, sich dort regis-trieren zu lassen. Aufgrund dieser vielfältigen Schwierigkeiten mit der Registrierungspflicht ist eine blühende Schattenwirt- schaft entstanden, in der mit gefälschten oder auf unlau- tere Art und Weise erworbenen Anmeldedokumenten gehandelt wird. Ein weit verbreitetes Phänomen sind die sogenannten »Gummiwohnungen«. Das sind Adressen, unter denen häufig mehrere Dutzend Migranten gemeldet sind, ohne dort tatsächlich zu wohnen. Die Wohnungs-eigentümer verkaufen die Anmeldedokumente für diese  Wohnungen mit hohen Aufpreisen auf dem Schwarz-markt an Neuankömmlinge, die auf keinem anderen  Wege an diese Dokumente gelangen können. Da diese Masche den Polizeibehörden wohlbekannt ist, müssen die Migranten bei Kontrollen durch die Polizei oder den Migrationsdienst häufig Bestechungsgelder zahlen, um höhere Bußgelder oder gar eine Ausweisung zu vermeiden. Ähnlich verfänglich ist die Situation mit den Arbeits- genehmigungen. Seit 2007 werden diese nach Quo- ten für die entsprechenden Herkunftsländer vergeben. Da diese allerdings nicht nach wirtschaftlichen Krite-rien sondern nach politischen Gesichtspunkten festge-legt werden, sind die Quoten häufig schon nach weni-gen Monaten für den Rest des Jahres ausgeschöpft. Im  Jahr der Einführung der Quotenregelung wurden sechs Millionen Arbeitsgenehmigungen erteilt, doch schon im Folgejahr wurde die Zi ff  er um nahezu drei Viertel auf 1,8 Millionen reduziert. Da die Quoten in nahezu allen Regionen Russlands bereits im Mai aufgebraucht waren, sah sich die Regierung jedoch gezwungen, die Quoten aufzustocken. Für 2009 wurde die Quote auf vier Millionen festgesetzt, doch Ministerpräsident Putin halbierte diese Zahl über Nacht auf zwei Millionen, um den heimischen Arbeitsmarkt angesichts der globalen  Wirtschaftskrise zu schützen. Ein weiteres Jahr später wurde die Quote auf 1,7 Millionen reduziert und ist seitdem auf einem ähnlich niedrigen Niveau geblieben. Diese Zahlen missachten bei Weitem den tatsäch- lichen Bedarf an ausländischer Arbeitskraft, weswegen vielen Migranten wieder nur der Rückgri ff   auf illegale Mittel bleibt. Ähnlich wie die Registrierungsdokumente werden auch Arbeitsgenehmigungen auf dem Schwarz-markt gehandelt. Unternehmen und Zwischenhändler kaufen die Arbeitsgenehmigungen zu Beginn des Jahres auf, wenn die Quoten noch nicht erfüllt sind, und ver-kaufen sie später mit enormen Aufpreisen an die Mig- ranten weiter. In Moskau ist eine Arbeitserlaubnis derart begehrt, dass sie häufig zu Preisen von mehr als einem Monatslohn gehandelt wird. Doch selbst wer bereit ist, diese hohen Summen zu zahlen, ist nicht vor weiteren rechtlichen Problemen gefeit. Häufig wird nämlich zur Profitmaximierung ein und dieselbe Arbeitsgenehmi- gung an mehrere Personen verkauft, was für den Besit-zer nicht ersichtlich ist, bei Kontrollen jedoch sofort ent- deckt wird. Ein weiteres Problem entsteht dadurch, dass viele Migranten über keinen o ffi ziellen Arbeitsvertrag verfügen. Arbeitgeber weigern sich häufig, schriftliche Verträge auszustellen, da sie so nicht nur Steuern sparen, sondern den Angestellten auch Löhne und sonstige Leis- tungen vorenthalten können, ohne dass diese dagegen rechtlich vorgehen könnten. Dies führt nicht nur dazu, dass viele Migranten in ausbeuterischen Verhältnissen arbeiten, sondern auch ihren legalen Status in Russland verlieren. Denn eine Arbeitsgenehmigung ist nur gül-tig in Verbindung mit einem o ffi ziellen Arbeitsvertrag.  Auswirkungen und Reformversuche Das Resultat dieser widersprüchlichen Politik ist eine enorm hohe Anzahl von Migranten mit prekärem recht-lichen Status. Nach Angeben des Föderalen Migrations-diensts hielten sich im September 2014 etwa 4,3 Millio-nen Migranten rechtswidrig in Russland auf, wobei der bei Weitem größte Teil von ihnen aufgrund von Ver- stößen gegen die Registrierungspflicht oder dem Feh-len einer rechtsgültigen Arbeitsgenehmigung in diese Lage geraten ist. Das politische und polizeiliche Vorge-hen gegen diese Einwanderergruppen fällt harsch aus. Von Januar bis September diesen Jahres wurden mehr als 100.000 Ausweisungsbefehle erlassen, und die soge- nannte »schwarze Liste« derer, denen die Wiedereinreise nach Russland wegen rechtlicher Verstöße für fünf bis zehn Jahre untersagt wird, steht kurz davor, die Millio-nen-Marke zu überschreiten. Mehr als zwei Drittel der Einträge auf dieser Liste sind Staatsangehörige Usbekis- tans, Tadschikistans und Kirgistans, denen häufig durch das Einreiseverbot nicht nur die eigene Lebensgrund- lage, sondern auch die ihrer Familien entzogen wird.Russlands restriktive Migrationspolitik ist politisch ein gewichtiges Pfund in Verhandlungen mit anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Insbesondere bei den  RUSSLAND-ANALYSEN NR. 286, 21.11.20145 Beitrittsgesprächen zur Eurasischen Wirtschaftsunion wiegt das T ema Migration schwer. Staatsbürger Arme- niens, das jüngst das Beitrittsabkommen unterzeichnete, werden ab kommendem Jahr von einem gleichberech- tigten Zugang zum russischen Arbeitsmarkt profitieren.  Auf dem Beitrittskandidaten Kirgistan lastet nun hoher Druck, es Armenien gleichzutun, obwohl dies für die Handelsbeziehungen mit dem anderen großen Nach- barn China nachteilig wäre. Andererseits wird rund ein Drittel des kirgisischen Bruttoinlandsprodukts aus Rücküberweisungen kirgisischer Migranten in Russ- land gespeist, die von einem Beitritt zur Wirtschafts- union enorm profitieren würden.Die russische Migrationspolitik ist eine anhaltende Reformbaustelle. Es liegen ungezählte Gesetzesentwürfe vor, mit denen gegen »illegale« Einwanderung vorgegan-gen werden soll. Die erho ff  te liberale Wende blieb bisher aus, obwohl in der 2012 verabschiedeten »Konzeption für die Staatliche Migrationspolitik der Russischen Föde- ration bis 2025« solche Ansätze zu finden sind und erst-mals die Integration von Migranten als Ziel beschrieben wird. Verhaltene Versuche einer Wende auf dem Gebiet der Migrationspolitik sind in den Bestrebungen zu erken- nen, eine Amnestie für »illegale« Migranten auszuspre- chen. So hat der Föderale Migrationsdienst kürzlich eine Generalamnestie für alle moldawischen Migranten erteilt.  Wenn sie im November in ihr Heimatland zurückkehren, dürfen sie anschließend (mit getilgtem Ordnungsstrafen- register) wieder nach Russland einreisen. Diese Option wird seit längerem auch für zentralasiatische Einwanderer diskutiert. Falls jedoch die Migrationspolitik Russlands nicht grundlegend liberaler gestaltet und gegen Korrup-tion im Migrationsdienst und Polizei vorgegangen wird, ist dies kaum mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein. Über den Autor   Alexander Maier ist Student am Department of International Development   der Universität Oxford, wo er zu Migrati-onsbewegungen zwischen Zentralasien und Russland forscht. Erschienen ist von ihm zu dieser T ematik eine Studie im Auftrag der Internationalen Organisation für Migration, die sich mit der Reintegration tadschikischer Arbeitsmig-ranten beschäftigt, über die eine Wiedereinreisesperre in die Russische Föderation verhängt wurde. Lesetipps: • Buckley, Cynthia, Blaire Ruble: Migration, Homeland, and Belonging in Eurasia. Washington, DC: Woodrow  Wilson Center Press 2008.• Internationale Organisation für Migration: Tajik Migrants with Re-entry Bans to the Russian Federation, 2014. <http://iom.int/bookstore/free/Tajik_Migrants_Report_15Jan.pdf >• Ivakhnyuk, Irina: T e Russian Migration Policy and its Impact on Human Development: T e Historical Perspec-tive (= United Nations Development Programme, Human Development Research Paper 14), 2009. ANALYSE Neue Grenzen der Migration: Ansichten aus dem Fernen Osten Olga Simonenko, Chabarowsk  Zusammenfassung  Die negative Haltung zu Migranten ist oft eine Folge künstlich errichteter Barrieren; sie spiegelt weniger real vorhandene äußere Feinde wieder, als vielmehr tiefgreifende innere Probleme der Gesellschaft in Russ-land. Für den Fernen Osten Russlands ist nicht der Zustrom neuer Migranten das akuteste Problem, son-dern die Abwanderung von Nachkommen früherer Umsiedler. Die aktuellen Initiativen der russischen Re-gierung zur Besiedlung des Fernen Ostens stoßen bei der Bevölkerung vor Ort auf Skepsis. Russlands Ferner Osten – Bevölkerung und Geographie In der modernen Welt sind die Wohnortwechsel, die tra- ditionell mit dem Begri ff   »Migration« bezeichnet wer-den, komplexer und vielfältiger geworden. Nach dem Fall des Eisernen Vorhanges sind Bürger Russlands aktiv an den grenzüberschreitenden Wanderungsprozessen beteiligt. Migration ist über viele Jahre ein aktuelles
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