Potencialidades y límites de la intervención judicial en conflictos colectivos complejos: un estudio de caso en materia de derecho a la salud

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  Este trabajo presenta algunas conclusiones de una investigación empírica realizada bajo la metodología de estudio de caso sobre las vicisitudes de la judicialización de un conflicto social complejo que involucró vulneraciones al derecho a la salud de
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  Revista Derecho y Ciencias Sociales. Octubre 2012. Nº7 . Pgs.168-188 ISNN 1852-2971 Instituto de Cultura Jurídica y Maestría en Sociología Jurídica. FCJ y S. UNLP 165 Potencialidades y límites de la intervención judicial en conflictos colectivos complejos: un estudio de caso en materia de derecho a la salud. 1   M. Jimena Sáenz   Resumen:  Este trabajo presenta algunas conclusiones de una investigación empírica realizada bajo la metodología de estudio de caso sobre las vicisitudes de la judicialización de un conflicto social complejo que involucró vulneraciones al derecho a la salud de amplias franjas de la población bonaerense: el caso “Hospitales de Mar del Plata”. Intenta, desde una mirada cercana y contextualizada del caso, informar empíricamente y pensar algunos de los  problemas que aparecen en la implementación del litigio en materia de derechos económicos, sociales y culturales ligados a los tipos de intervención judicial y a sus potencialidades y límites  para lograr transformaciones sociales significativas. Abstract:  This paper presents the salient conclusions of a case study reaserch on the  judicialization of a complex social conflict that involved health rights violations and institutional restructuration: the case “Hospitales de Mar del Plata”.  It offers a close account of the case in the context of the argentine “2001 crisis” in order to think about the  problems of the implementation of social and economic right s litigation and the impact of judicial intervention to bring about social change. Introducción Este trabajo presenta algunas conclusiones de una investigación empírica realizada bajo la metodología de estudio de caso 2  sobre las vicisitudes de la judicialización de un conflicto social 1  Este trabajo es una versión reducida y actualizada del informe que presentara en el marco del proyecto de investigación colectivo “Intervención Judicial en casos colectivos complejos. Las posibilidades del experim entalismo” (Columbia University) realizada ente marzo y junio de 2006, dirigid o por Charles Sabel y Mariela Puga, con la colaboración de Paola Bergallo. De ellos provienen los méritos que pueda tener este trabajo, a quienes agradezco y relevo entonces de las falencias y errores, que me pertenecen. Abogada (UNLP). Posgrado en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad de Palermo y en Género y Derechos Humanos de la Universidad de Chile. Fue Becaria de la UNLP, Yale Law School y Universidad de Palermo, Centro de Derechos Humanos (U. de Chile). Profesora Auxiliar de Derecho Constitucional (s/d, UNLP): mjimenasaenz@hotmail.com.  Revista Derecho y Ciencias Sociales. Octubre 2012. Nº7 . Pgs.168-188 ISNN 1852-2971 Instituto de Cultura Jurídica y Maestría en Sociología Jurídica. FCJ y S. UNLP 166 complejo en materia de derecho a la salud situado en la ciudad bonaerense de Mar del Plata: el caso “Hospitales de Mar del Plata”. 3  Se inserta en el marco de un proyecto de investigación colectiva más amplio que se proponía explorar las modalidades, obstáculos y grados de efectividad de la implementación del litigio de interés público a la luz del modelo de “litigio experimentalista para la desestabilización de los derechos” (Sabel y Simon, 2004), a los fines de informar empírica y contextualmente las discusiones teóricas sobre las capacidades y límites de la judicialización de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), y en términos más generales, explorar la potencialidad del derecho para lograr transformaciones sociales significativas. La metodología y la elección estratégica del caso permite una visión cualitativa detallada del funcionamiento y las distintas modalidades que puede asumir la intervención  judicial en el marco de un caso complejo que involucró distintos actores sociales, varias agencias estatales encargadas del servicio de salud pública en un contexto de alta conflictividad social y signado por la escasez que impuso la crisis argentina del 2001. El caso que nos ocupa, entonces, se inserta sobre el final de una secuencia de reclamos  judiciales y otras reivindicaciones heterogéneas, 4  promovidas por distintos actores vinculados al sistema de salud de la ciudad de Mar del Plata. El trasfondo común a todos estos reclamos era la situación crítica general de este sistema, gravemente acentuada por la crisis socioeconómica e institucional que transitaba el país durante 2001. En ese contexto, el Colegio de Médicos de Mar del Plata, punta visible de un iceberg sostenido por un conglomerado de 2  El plan de investigación se desarrolló en las ciudades de Mar del Plata  –  sede del conflicto- y La Plata  –  sede del Ministerio de Salud provincial- durante el mes de marzo de 2006. Incluyó visitas a los hospitales implicados en el caso, a centros de salud municipal y entrevistas a actores clave en ambas ciudades (funcionarios del sistema de salud a nivel provincial y municipal, médicos de los hospitales involucrados con el caso, actores del Colegio de Médicos del distrito IX y la Facultad de Ciencias de la Salud -UNMP, miembros de la Asociación Cooperadora de hospitales marplatense, miembros del Tribunal, abogados intervinientes, CICOP). Por otro lado, se relevó un conjunto de documentación específica y contextual local, y aquella producida por los actores involucrados. 3   “Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires Distrito IX –  Mar del Plata- S/ AMPARO” del Tribuna l Criminal nro. 3, Depto. Judicial de Mar del Plata, Provincia de Buenos Aires, sentencia del 04/06/2002 (disponible en: http://www.scba.gov.ar/noticias/fallos/copetesalud.doc , revisado por última vez el 04/05/2012). 4   “El personal de HIEMI cortó una calle en protesta por los ajustes” , diario  La Capital   del 24 de julio de 2001; “Paro por 48 hs y abrazo solidario al Hospital Interzonal” , diario  La capital   del 7 de agosto de 2001; “Conmovedor abrazo solidario al Hospital Interzonal General” , diario  La Capital   del 6 febrero de 2002; entre otras.  Revista Derecho y Ciencias Sociales. Octubre 2012. Nº7 . Pgs.168-188 ISNN 1852-2971 Instituto de Cultura Jurídica y Maestría en Sociología Jurídica. FCJ y S. UNLP 167 actores sociales implicados, presentó una acción de amparo invocando la vulneración al derecho a la salud de la población y a la dignidad profesional de los médicos que atendían en condiciones precarias en los dos hospitales públicos provinciales de alta complejidad que  prestan servicios a los habitantes de la zona sanitaria VII. El caso, como se adelantó, presenta varios niveles de complejidad que articulan algunos de los puntos centrales de la discusión sobre litigio de interés público en Argentina. Por un lado, la agencia estatal involucrada resultaba múltiple, heterogénea y organizada más como una trama institucional que como un centro operativo único, lo que dificulta la asignación tradicional de responsabilidades a un único centro funcional. Incluía no sólo distintas agencias dentro de un mismo nivel de gobierno, sino también pertenecientes a los tres niveles de la estructura federal argentina: municipal, provincial y nacional. Por otro lado, los derechos en juego en el caso también cruzaban varios sectores y grupos diferenciales de la sociedad con distintos niveles de organización e institucionalización: la corporación médica, los trabajadores de la salud y los “pacientes” de hospitales públicos, que a su vez no formaban un grupo de clase bien definido debido a los efectos devastadores de la prolongada crisis provincial sobre sectores medios que antes acudían al subsector privado de salud. Este último punto volvía dificultosa una definición de manera unívoca de las violaciones y el contenido de los derechos desde el punto de vista de los afectados. Dos rasgos se añaden a los anteriores y terminan de definir la cualidad estructural del caso: i) el fracaso sistemático de las agencias del sistema de salud para alcanzar una prestación de servicios de salud de acuerdo a los estándares constitucionales y su relativa inmunidad a los mecanismos de corrección políticos y a las intervenciones judiciales que ordenan simples transferencias de recursos; ii) el contexto de escasez agudizado por la crisis. El estudio contextualizado de este caso plantea centralmente, que la consideración de la complejidad y las particularidades de las instituciones públicas locales, sus formas de funcionamiento y los problemas que presentan en términos de transparencia, flujos comunicacionales, espacios y canales de deliberación y resolución de conflictos internos al sistema son puntos cruciales para repensar el rol y las formas que asume la intervención  judicial en casos complejos que involucran DESC. En este marco, este trabajo se dedica en primer lugar a reconstruir brevemente la propuesta de la modalidad “experimentalista” de intervención judicial planteada por Sabel y Simon  Revista Derecho y Ciencias Sociales. Octubre 2012. Nº7 . Pgs.168-188 ISNN 1852-2971 Instituto de Cultura Jurídica y Maestría en Sociología Jurídica. FCJ y S. UNLP 168 (2004) y sus potencialidades para repensar las formas de intervención judicial en conflictos complejos (sección 1) . En segundo lugar, se presenta el caso judicial contextualmente situado a los efectos de iluminar empíricamente algunos de los problemas que aparecen en la implementación del litigio en materia de DESC ligados a los tipos de intervención judicial y enfatizando en las características y problemas que presenta el entramado de instituciones  públicas encargadas del diseño y gestión de políticas en materia de salud (sección 2) . Para el desarrollo del caso, luego de contextualizar el problema hospitalario de Mar del Plata en el marco de la crisis del 2001 (2.1) , se estructura el proceso judicial en dos partes que presentan modos distintos y diferenciables de intervención judicial: la forma abierta y flexible que asumió una primer etapa dirigida a obtener información relevante, involucrar a los actores sociales y encauzar el conflicto bajo la supervisión judicial (2.2) ; y la intervención judicial con tintes más verticalistas que aflora al momento de la sentencia, sus proyecciones sobre la ejecución y el tipo de reacciones que generó por parte de la administración pública (2.3) . Finalmente, se incluyen algunas conclusiones provisorias que ponen de resalto los puntos salientes, efectos e implicancias que en este caso proyectó cada uno de estos modos diferenciables de intervención  judicial. 1. La implementación del litigio de interés público y las posibilidades del experimentalismo Después de más de una década de la internalización en el nivel constitucional de la serie abierta de instrumentos internacionales de derechos humanos que enumera el art. 75 inc. 22 de la Constitución argentina y de un desarrollo considerable del litigio de interés público en diversas áreas que incluyen la judicialización de los DESC, aparece la pregunta sobre el perfil, las dimensiones, grados de efectividad y los distintos niveles de potencialidad transformativa de la judicialización de estos derechos. 5  En este sentido, el “experimentalismo” propuesto por Sabel y Simon (2004) enlaza las discusiones sobre la legitimidad de la intervención judicial en conflictos sociales complejos que dominó gran parte del debate en la etapa inicial de esta 5   La evaluación del impacto de la judicialización de DESC ha incluido distintos niveles de consideraciones y marcos. Entre ellos, las reconfiguraciones del campo jurídico (cambios jurisprudenciales y legislativos), la reorganización del campo político o la “puesta en agenda” de determinados temas que permanecían con escaza o nula visibilidad y la modificación de las relaciones de poder y las economías simbólicas entre los actores sociales    Revista Derecho y Ciencias Sociales. Octubre 2012. Nº7 . Pgs.168-188 ISNN 1852-2971 Instituto de Cultura Jurídica y Maestría en Sociología Jurídica. FCJ y S. UNLP 169  práctica (Abramovich y Courtis, 2002), y aquellas ligadas a su capacidad para contribuir a un cambio social real que se abren luego de alcanzado un desarrollo considerable de esta práctica. 6  Focaliza entonces la discusión en la evaluación del impacto de este litigio, ofrece una tipología de intervenciones judiciales posibles en la que se recorta un determinado rol de los derechos orientado a la “desestabilización” de    status quo  ilegítimos y la apertura de instituciones que  presentan falencias crónicas para satisfacer los derechos de la ciudadanía. En ese marco, el experimentalismo pone en el centro de su mirada las dimensiones de construcción del remedio  judicial y la etapa de ejecución o implementación de las sentencias que contienen esos remedios, analizando las formas de intervención judicial que tienen mayores potencialidades  para sortear las críticas vinculadas a la falta de legitimidad (Gargarella, 1996) y de capacidad técnico institucional del poder judicial (Rosencrantz, 2003), y -a la vez- para lograr un impacto transformador del  status quo  ilegítimo (Sabel y Simon, 2004:1020). Así, el modelo de intervención judicial experimentalista se distingue del otro modelo de intervención que los autores detectan en la práctica del litigio de interés público norteamericano, 7  caracterizado por el verticalismo y la rigidez de las órdenes del tipo “comando y control” que constituyen la base del diseño remedial. En este último tipo de intervención, la sentencia se concibe como el producto acabado de la intervención judicial y,  por el tipo de órdenes que contiene, el remedio diseñado resulta de difícil o nula reformulación ante las contingencias que pudieran surgir en el curso de su ejecución. Por otro lado, el modelo de órdenes “ comando y control ”  es el tipo de intervención judicial que tienen en mente aquellos que cuestionan la legitimidad o la falta de capacidad técnico- institucional del poder judicial  para intervenir en conflictos sociales complejos. Ello pues, las órdenes precisas sobre lo que la administración debe hacer presuponen que los jueces tienen el expertice  necesario para determinar el curso de acción que los poderes políticos deben llevar adelante para mejorar las funciones que le son propias; y, por otro lado, es esa imposición efectuada por el poder más 6  Ejemplo de esta apertura en el debate en el ámbito latinoamericano que incluyó consideraciones sobre la incidencia de las distintas formas de intervención judicial para lograr una transformación social significativa en Abramovich y Pautassi, 2009; Bergallo,2005; Ferraz, 2011; García Villegas, 2002; Puga, 2008. 7  Sabel y Simon relevan el impacto y la implementación del litigio en áreas claves como el derecho a la educación, salud mental, prisiones, abusos policiales y vivienda (2004:1022-1054). Paola Bergallo efectúa una caracterización semejante del litigio público en Argentina en materia de derecho a la salud, en el que destaca las intervenciones judiciales del tipo “comando y control” (2005).
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