-PA – Brasil ______________________________________________________ A Política de Conservação de Florestas no Estado do Paraná (1977-2006): Pontos de uma Trajetória Sinuosa

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  -PA – Brasil ______________________________________________________ A Política de Conservação de Florestas no Estado do Paraná (1977-2006): Pontos de uma Trajetória Sinuosa
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  VI Encontro Nacional da Anppas 18 a 21 de setembro de 2012 Belém - PA  –  Brasil  ______________________________________________________    A Política de Conservação de Florestas no Estado do Paraná (1977- 2006): Pontos de uma Trajetória Sinuosa Benilson Borinelli Doutor em Ciências Sociais pela UNICAMP e Professor do Mestrado em Administração da Universidade Estadual de Londrina (UEL) benilson@uel.br  Mauro Guilherme Maidana Capelari Mestrando em Administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL) capelari57@hotmail.com Lívia Maria dos Santos Mestranda em Administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL) liviams45@yahoo.com.br  Douglas Fernando dos Santos Godoy Mestrando em Administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL) douglasgodoy1@gmail.com Leandro Vieira Silva Matos Graduando em Administração pela Universidade Estadual de Londrina (UEL) matos.le.01@gmail.com  Resumo O vigoroso crescimento econômico e populacional do Paraná assistido especialmente durante o século XX sustentou-se num amplo processo de degradação ambiental, com a veloz devastação das florestas paranaenses. A intenção deste estudo foi analisar, sob a perspectiva do neoinstitucionalismo histórico, os principais momentos e tendências da trajetória institucional da política de conservação de florestas no Estado do Paraná (1977 a 2006). A pesquisa longitudinal e qualitativa valeu-se de dados levantados em fontes documentais, bibliográficas e entrevistas. Defende-se aqui que a trajetória da política florestal recente pode ser dividida em dois momentos: a srcem (1977-1990) e a consolidação (1990-2006). Ao longo do tempo o que se percebe é a intensificação de criação de instrumentos estatais para restabelecer as condições de produção, inclusive a oferta de serviços ambientais, muito menos por meio da repressão ao desmatamento do que pela criação de incentivos, oferta de subsídios, pagamento por serviços ambientais e flexibilização das formas de usos das áreas de reserva. Se por um lado o estudo constata uma variedade de mudanças na trajetória da política florestal, por outro, ratifica e ilustra a contradição do Estado na condução da problemática ambiental e da oferta das condições de produção em sociedades capitalistas, como também as diferentes formas e possibilidades institucionais que podem assumir as respostas a essas contradições. Como a trajetória institucional das políticas  florestais bem demonstra as conquistas alcançadas na conservação das mesmas não são definitivas e podem sofrer retrocessos nos próximos anos.   Palavras-chave  Políticas Florestais, Estado, Paraná, Trajetória Institucional. 1 Introdução O nome “Paraná”, de srcem Guarani, faz referência ao maior curso d’água do território paranaense, tendo como significado “semelhante ao mar”. O Estado possui área de 199.316,694 km², mais de 10 milhões de habitantes e expressivas formações naturais. Em comparação com outros estados brasileiros, possui a 6ª maior população, a 5ª maior economia, mas figura apenas na 15ª posição em termos de extensão territorial (IBGE, 2011).  A formação econômica do Paraná tem forte relação com os setores agrícola, extrativista e industrial, destacando-se a extração de mate e madeira, a plantação de café e soja e a atividade industrial. O mate figurou como um dos principais produtos paranaense até a primeira década do século XX. A partir de então, com a queda das exportações, o produto cedeu lugar ao café, que se encontrava em plena expansão no Norte do Estado. Todavia, a crise de 1929 e a conseqüente redução dos preços no mercado externo bloquearam a onda de crescimento do produto. O mesmo ocorreu com a madeira, que chegou, entre 1916 e 1925, a ser o segundo produto da economia paranaense. O café voltou a ocupar posição de destaque nos anos 1940 (PADIS, 2006). O setor industrial despontou a partir dos anos 1970, especialmente após a criação da Cidade Industrial de Curitiba (CIC). Hoje, o setor encontra-se em posição de destaque contribuindo com 28,2% do PIB do estado. Sua importância modificou a estrutura populacional do Paraná que, após 1970, se caracterizou pelo crescente êxodo rural, alcançando, no ano de 2010, a taxa de 85% de sua população morando em áreas urbanas. (IPARDES, 2011). O vigoroso crescimento econômico e populacional assistido especialmente durante o século XX sustentou-se num amplo processo de degradação ambiental, com a acelerada devastação das florestas paranaenses. Em 1890, a cobertura florestal do estado era de 84,72% do território e em 100 anos foi reduzida a 10%. (IAP, 1996). O passivo ambiental da intensa ocupação e desmatamento do território paranaense ficou mais evidente dos anos 1970 em diante, entre eles a perda da cobertura florestal, a redução drástica de populações naturais da fauna e da flora, impactando irreversivelmente a biodiversidade do estado, a erosão de solos, alterações climáticas, contaminação dos solos e dos recursos hídricos com os agrotóxicos introduzidos pela modernização em larga escala da agricultura. (HAUER, 2010). Desde as primeiras evidências de impacto econômico e político dessa devastação, o governo paranaense colocou em prática ações para conter o desmatamento e recompor a cobertura florestal. Tais ações, devido às mudanças de governo, disponibilidade de recursos humanos e financeiros, pressão social e outros fatores contextuais, assumiram diferentes formas e resultados.   A intenção deste estudo foi analisar, sob a perspectiva do neoinstitucionalismo histórico, os principais momentos e tendências da trajetória institucional recente da política de conservação de florestas no Estado do Paraná (1977 a 2006). Defende-se aqui que essa trajetória, tributária de uma interessante tradição conservacionista, pode ser dividida em dois períodos: o primeiro alusivo ao momento em que se srcinou a política de conservação recente (1977-1990); e, o segundo, referente ao período no qual se consolidou a política de conservação de florestas (1990-2006). Nos dois momentos constata-se uma contínua tentativa de responder institucionalmente a intensa e contínua pressão por desmatamento que caracterizou o desenvolvimento econômico capitalista do Paraná no século XX, fortemente dependente de atividades extrativistas e agrícolas. O presente estudo utiliza-se do modelo teórico denominado neoinstitucionalismo histórico para descrever os períodos da política de conservação de florestas no Estado do Paraná. A perspectiva histórica é essencial para a compreensão mais completa e um estudo mais aprofundado das políticas ambientais. Embora pouco usada nos estudos das instituições e das políticas públicas, a abordagem histórica de uma política específica é importante para a sua contextualização, ajudando a compreender as raízes profundas do seu desenvolvimento institucional e permitindo diferenciar um período de outro para direções e formatos potencialmente alternativos ao distinguir continuidades, descontinuidades, restrições apresentadas e oportunidades. (DESAI, 2002; HAYS, 2000). Dessa forma, também contribui para avaliar a capacidade das atuais instituições e futuras reformas. Além disso, como destacam Drumond (1991) e Worster (1991), as configurações do poder nas decisões sobre o uso dos recursos ambientais e as srcens e efeitos de políticas ambientais são objetos do recente campo da História Ambiental. Este trabalho pretende contribuir para realçar e incentivar novos estudos sobre a relevância do papel das instituições para compreender como Estado e Sociedade produzem e enfrentam a degradação ambiental. O artigo encontra-se dividido em cinco partes. Na primeira parte, discorre-se sobre a perspectiva teórica neoinstitucional e suas principais características: relações de poder, momentos críticos e dependência da trajetória percorrida. Ainda na teoria serão discutidos alguns conceitos relacionados à política florestal. No segundo momento, apresenta-se a metodologia utilizada para o desenvolvimento dessa pesquisa. Em seguida, inicia-se a discussão acerca das duas etapas da evolução da política de conservação de florestas no Estado do Paraná: a srcem e a consolidação da atual política florestal. Dedica-se a quarta parte à análise dos dados. E, por fim, as considerações finais são apresentadas. 2 Perspectiva Teórica O neoinstitucionalismo histórico  –  NHI, como teoria estabelecida nos anos de 1970, aflora a partir de um construto emergente respaldado em uma nova percepção de sociedade, instituição e de teoria política. Isso é devido ao surgimento de modelos institucionais sociais, políticos e econômicos mais complexos, com maiores recursos, além de mais importantes para a vida coletiva (MARCH; OLSEN, 2008; IMMERGUT, 1998; PETERS, 2005).  Hall e Taylor (2003) descrevem instituição como sendo procedimentos, protocolos, normas, convenções oficiais e não oficiais intrínsecos à estrutura política de uma sociedade e conduzida através de um legado de processos históricos. Nesse contexto, a importância das instituições está no entendimento de como elas afetam as articulações dos interesses políticos coletivos, e como sua configuração tende a moldar as decisões políticas facilitando, dessa maneira, o fortalecimento e a organização de determinados grupos políticos em decorrência do enfraquecimento de outros grupos (THELEN, 2002). Essa maneira de pensar instituição, caracterizada por relações de poder assimétricas, diferenciação na distribuição de preferências (interesses) e constrangimentos (MARCH; OLSEN, 2008), é devido ao entendimento de que no contexto político as instituições são um elemento importante, contudo não são as únicas a influenciar a vida política. Elementos como economia, desenvolvimento socioambiental, ações humanas e a propagação de ideias fazem parte da conjuntura política tanto quanto as instituições, e as relações entre todos esses agentes são compreendidas pelos NIH como de mútua vinculação (MARCH; OLSEN, 2008). Preocupações que se referem à mudança institucional também fazem parte do foco de análise da NIH. Assim, a compreensão de momentos críticos faz menção a períodos onde importantes mudanças institucionais se produzem. Isso acarreta a formação de novas trajetórias ou “bifurcações” (HALL; TAYLOR, 2003) que tendem a ser escolhidas, pa ssando a representar o novo enquadramento funcional da instituição. Ademais, esses momentos fazem parte de um contexto não controlável pela instituição, que tipicamente ocorre em diferentes formas e em diferentes países, produzindo diferentes legados. Assim, toda ação atual está estreitamente ligada a ações anteriores. O caminho traçado pelas escolhas institucionais, a seqüência histórica e o tempo fazem parte, portanto, da análise neoinstitucional histórica sobre a dependência da trajetória. O que se pretende é poder compreender os efeitos da integração de cada processo histórico, o seu desenrolar ao longo do tempo e seus diferentes contextos. Pretende-se também fornecer mecanismos que mostrem que as instituições são modificadas pelas propriedades herdadas do passado (THELEN, 2002; HALL; TAYLOR, 2003). O que se convencionou chamar de crise ambiental, a partir de 1970, denota a difícil tarefa de conciliar o tempo dos padrões de relações sociais de produção, desencadeados na modernidade, e o tempo e a capacidade de assimilação da Natureza para lidar com os impactos dessas relações. Sua existência desencadeou a criação de legislações, instituições e programas ambientais em muitos países. A política ambiental foi uma resposta do estado e da sociedade ao crescente esgotamento e contaminação dos recursos naturais e do ambiente, denunciados por vítimas desses fenômenos, movimentos ambientais, acadêmicos e consumidores.  Ao final da década de 1970, a maioria dos países industrializados e em processo de industrialização já possuía, sob diferentes formatos, suas agências ambientais. Inicialmente, pode-se partir de um conceito amplo de política ambiental, entendida como:  [...] conjunto de definições adotadas pelas autoridades, que condicionam e determinam de algum modo o comportamento das pessoas, das empresas e das próprias repartições públicas no que se refere ao uso, manejo e conservação dos recursos naturais e a ação dos serviços ambientais que dispõe a sociedade. (BUSTAMANTE; TORRES, 1990, p. 110). Num sentido estrito, as políticas ambientais são as que apresentam uma preocupação explícita quanto à proteção, conservação e uso dos recursos naturais e do meio ambiente. Em complemento, a política florestal, atividade destacada da política ambiental, é todo o processo e estrutura que forma e define as relações entre sociedade e floresta (AICHER, 2004). Essa política expressa se na legislação e na organização institucional correspondente, definem os instrumentos de intervenção do Estado na administração dos recursos e da qualidade do meio ambiente. (MONOSOWSKI, 1989). Para colocar em ação a política ambiental, os estados adotam um conjunto de instrumentos que, sob várias formas, podem combinar ações de comando e controle, como normas e legislações, zoneamentos, licenciamentos e fiscalização, e de instrumentos econômicos, como taxas, impostos, permissões negociáveis de utilização, créditos subsidiados, isenções de impostos e outras facilidades para efeito da redução da carga fiscal.  A política ambiental passou, em geral, a congregar uma gama de novas e tradicionais questões que eram tratadas separadamente dentro da estrutura do Estado, no que se refere ao uso, manejo e conservação dos recursos naturais e a ação dos serviços ambientais que dispõe a sociedade. (DESAI, 2002). Num sentido estrito, embora diversas políticas e organizações possam ser incluídas nesse setor, favorecendo a fragmentação das mesmas, as políticas ambientais lidam com questões complexas, muitas com pouco conhecimento disponível, e que requerem sistemáticos e elevados investimentos em pesquisas, tecnologias e de um corpo técnico capacitado. Ademais, ao tratar de temas complexos quanto às suas causas, consequências, às escalas temporal e espacial dos problemas ambientais, a diversidade ética e cultural e os riscos implicados, a política ambiental é controversa e envolta em incertezas. (LE PRESTRE, 2000). Trata-se de uma política que atravessa a maioria das atividades econômicas públicas e privadas e, em geral, impõe restrições às formas tradicionais de uso dos recursos naturais, despertando grande resistência em sua formulação e mais na implementação. Embora possa haver cooperação, as relações são na maioria das vezes conflituosas e de difícil coordenação devido a objetivos contraditórias entre as partes envolvidas. (GUIMARÃES, 1988; DESAI, 2002). Como afirma Abranches (1987), a autonomia e a capacidade para atingir objetivos formais dependem do grau de centralidade e da relevância da área de decisão para a estrutura produtiva em função do modelo de desenvolvimento. Vários estudos em países industrializados e não industrializados vêm demonstrando que a política ambiental, e por consequência a política florestal, enfrentam sérios constrangimentos para alcançar os seus objetivos institucionais, dado que esses muitas vezes impõem restrições ao crescimento econômico, finalidade maior das sociedades de mercado. (GOLDBLATT, 1996; DESAI; 2002; DRYZEK, 1992).
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