La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità

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  1. La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità La funzione di comunicazione nel processo di riforma della PA di Pierluigi De Rosa Presentazione aggiornata a…
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  • 1. La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità La funzione di comunicazione nel processo di riforma della PA di Pierluigi De Rosa Presentazione aggiornata a novembre 2010
  • 2. Sommario • Comunicazione pubblica: una definizione • La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità La preistoria: Gazzetta Ufficiale e albo pretorio In principio: l’art. 21 della Costituzione Il silenzio della comunicazione: gli anni ‘50 e ‘60 Le turbolenze degli anni ‘70 Il fermento degli anni ’80 La svolta degli anni ’90 e l’apogeo del 2000 Dal 2002 ai giorni nostri La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità 2 Milano, 20 novembre 2010
  • 3. • Una crescente sfiducia nella democrazia rappresentativa (oltre il 40% degli italiani considera il sistema democratico inefficiente) • La convinzione, sempre più ampia, che la democrazia non abbia bisogno di partiti (40%) • L’eclissi dell’orgoglio nazionale (50%) • Un senso di vergogna/rifiuto verso la propria identità di "Italiano" (25%, anche se solo "qualche volta") • Il declino delle "organizzazioni intermedie" tra Stato e cittadini (perdono fiducia sindacati, associazioni degli imprenditori, Chiesa cattolica) • Forte domanda di "riferimenti comuni" (Presidente della Repubblica, Costituzione) 3 Il rapporto tra gli italiani e lo Stato, oggi Fonte: sondaggio Demos per La Repubblica, settembre 2010
  • 4. 4 Il rapporto tra gli italiani e lo Stato, oggi/2 Milano, 20 novembre 2010
  • 5. La comunicazione pubblica: una duplice dimensione “Comunicazione” • Non semplice trasmissione, ma condivisione, relazione (cum munus) “Pubblica” • Non limitato alla PA in senso stretto, ma esteso ai soggetti che erogano servizi di pubblica utilità 5 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 6. Non solo pubblico, non solo comunicazione • “Ci accorgiamo che la parola pubblico comprende molto più dello Stato e che la parola comunicazione non riguarda solo megafoni e messaggi, ma anche ascolto, dialogo, rappresentazione condivisa, naturalmente anche il valore di una certa conflittualità. Se lo confermasse con una adesione non retorica anche la politica, la nostra democrazia avrebbe più qualità. Se i media accogliessero di più anche le fonti della società orizzontale, essi avrebbero un disegno più robusto per sopravvivere al loro stesso declino”. Stefano Rolando, La comunicazione pubblica per una grande società, ETAS 2010 6
  • 7. Una definizione traversale • La comunicazione pubblica può essere definita come un insieme di funzioni e attività di informazione, comunicazione interna, comunicazione esterna mediante cui i soggetti “pubblici” realizzano i principi di trasparenza, accesso, partecipazione che, insieme agli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità, costituiscono lo scopo prioritario dell’azione amministrativa 7 Trasparenza Partecipazione Efficacia Efficienza Economicità La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  • 8. Le tre anime della comunicazione pubblica Comunicazione pubblica Comunicazione politica Esito dell’interazione fra 3 attori principali, il sistema politico, il sistema dei media e i cittadini Comunicazione sociale Insieme di attività di comunicazione volte a sensibilizzare l’opinione pubblica rispetto a problemi di interesse generale, promuovendo comportamenti positivi e collaborativi e rafforzando la coesione sociale Comunicazione istituzionale Complesso di attività con cui l’istituzione si relaziona alla comunità di cittadini 8 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 9. Gli obiettivi della comunicazione pubblica 1. illustrare le competenze proprie dell’ente 2. spiegare le normative 3. sostenere i processi identitari 4. garantire l’accessibilità a servizi e strutture 5. garantire una funzione di ascolto 9 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 10. 10 La Carta Costituzionale La libertà di manifestazione del pensiero (art. 21) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 11. La Carta Costituzionale • L’art. 21 … – tutela la libertà di manifestazione del pensiero, limitandosi al versante “attivo” (diritto di informare) e trascurando il risvolto “passivo” (diritto di essere informato) – tra gli strumenti di manifestazione del pensiero, si concentra unicamente sulla stampa – pone come limite alla manifestazione del pensiero il buon costume • Le preoccupazioni su possibili derive propagandistiche/ autoritarie: il fantasma del Min.Cul.Pop., il ricorso al sequestro preventivo, l’indicazione dei mezzi di finanziamento 11 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 12. “Comunicazione istituzionale” nell’Italia repubblicana • Il governo De Gasperi istituisce due strutture che svolgono funzioni di informazione pubblica e di tutela del diritto d’autore, dando vita a una ricca produzione di riviste e libri: – Servizio delle Informazioni – Ufficio della Proprietà letteraria • Le strutture dipendono dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – la vocazione pedagogica dell’Italia repubblicana 12 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 13. 13 Gli anni ’50 e ‘60 La delega ai media e alla politica La Legge Moro La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 14. Gli anni ‘50 e ‘60 La pesante eredità del fascismo Il primato dell’informazione sulla comunicazione (informare ed educare) La “voce” delle istituzioni diventano i mass media – la costruzione dell’identità nazionale e la RAI (1954) – Non è mai troppo tardi (1960) 14 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 15. La “Legge Moro” Legge n. 15/1968, Norme sulla documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione di firme • la dichiarazione sostitutiva di certificazione (cd. Autocertificazione) • la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà • “Le singole amministrazioni non possono richiedere atti o certificati concernenti fatti, stati e qualità personali che risultino attestati in documenti già in loro possesso o che esse stesse siano tenute a certificare” • Il testo degli atti pubblici non deve contenere lacune, aggiunte, abbreviazioni che ne compromettano la comprensibilità 15 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 16. 16 Gli anni ’70 Gli anni di piombo I primi tentativi di “avvicinamento” La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 17. Gli anni ‘70: il silenzio delle istituzioni • L’esplosione dei mass media (televisione, cinema, giornali) • La crisi petrolifera internazionale • Il terrorismo di destra e di sinistra • La crisi del rapporto tra Stato e cittadini • Lo stereotipo della PA – “Un borghese piccolo piccolo” (Monicelli, 1977) – “In nome del popolo italiano” (Risi, 1971) – “Il signor Ministro pretese tutto e subito” (Grieco, 1977) • Una prima risposta: l’istituzione delle Regioni (1970) • Il Rapporto Giannini (1979) 17 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 18. Impianto normativo • Leggi oscure, non rispettose del diritto alla libertà dei cittadini Erogazione dei servizi • Scarsa diffusione dei calcolatori elettronici • Uffici poco accoglienti e difficili da raggiungere Reclutamento del personale • Nei concorsi, prevalenza delle nozioni sulle competenze 18 Lo Stato come “creatura irragionevole, ambigua, lontana” Il “Rapporto Giannini” (1979) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  • 19. L’immagine dello Stato Carenze e inefficienze dello Stato nell’erogazione dei servizi “immagini popolari delle organizzazioni pubbliche come composte, secondo i giudizi più spinti in negativo, di inetti e di fannulloni, e secondo quelli più in positivo, di tardigradi e di cultori di formalismi” “Riorganizzazioni e riforme non bastano per siglare la pace con i cittadini: occorre una modernizzazione delle leggi che disciplinano l’azione amministrativa” (M.S.Giannini) 19 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  • 20. L’eredità del “Rapporto Giannini” Giannini istituisce una commissione con il compito di elaborare una disciplina in materia di pubblicità dei provvedimenti normativi e di diritto di accesso ai documenti pubblici Fine anni ’80 “Commissione Nigro” 1990 – Legge 241/1990 20 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 21. Lo Stato “Creatura irragionevole, ambigua e lontana” • Una suggestione cinematografica: Akira Kurosawa, Vivere, Giappone 1952 21 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 22. 22 Gli anni ’80 L’esplosione del mercato pubblicitario La comunicazione d’impresa Il “transfert” dall’azienda alla PA La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 23. Gli anni ‘80: il contesto socio-economico Forte sviluppo della comunicazione d’impresa Nel sistema radiotelevisivo nasce il duopolio Rai-Fininvest Sostanziale aumento della produzione di comunicazione la domanda di spazi pubblicitari aumenta in maniera esponenziale, Differenziazione dei gusti, dei costumi, degli stili di vita Clima culturale e politico favorevole agli ideali d’impresa e all’individualismo Boom economico 23 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 24. La risposta della PA • Nella seconda metà degli anni ’80, la Pubblica Amministrazione si rende permeabile alla cultura della comunicazione assegnando alle azioni di comunicazione un ruolo via via sempre più strategico • Un transfert lento e difficile • A partire dalla fine degli anni ’80 la Pubblica Amministrazione realizza campagne pubblicitarie, dedicate prevalentemente a temi e contenuti sociali (Aids, tossicodipendenza), sotto l’impulso del Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria 24 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 25. La pubblicità approda nella pubblica amministrazione • L’art 13 della legge 416/1981 (Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria) prevede che il 70% dei budget pubblicitari delle Pubbliche amministrazioni siano destinati a quotidiani e periodici • La legge 67/1987 (Rinnovo della Legge 5 agosto 1981 n. 416) – riduce la quota al 50% (poi abolita dalla legge 150/2000) – istituisce un apposito capitolo di bilancio dedicato alle spese pubblicitarie – obbliga regioni, province, comuni >20.000 abitanti a pubblicare un estratto del proprio bilancio su quotidiani o periodici 25 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 26. 26 Il “dovere di comunicare” La sentenza n. 364/1988 della Corte Costituzionale La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 27. La legittimazione costituzionale della comunicazione pubblica • La sentenza n. 364 del 1988 della Corte Costituzionale dichiara costituzionalmente illegittimo l’art. 5 del Codice Penale (“ignorantia iuris non excusat”) per la parte in cui prevede una sanzione penale anche nel caso della cosiddetta ignoranza inevitabile • Il fatto: un agricoltore viene condannato per avere eseguito opere di bonifica senza concessione edilizia. Per la Corte, non è punibile, in quanto non era in condizione di conoscere il contenuto della norma. • È una sentenza storica, perché colma il vulnus costituzionale riconoscendo il risvolto passivo della libertà di manifestazione del pensiero 27 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 28. Le motivazioni della sentenza Presupposti di diritto Lo Stato si impegna a “informare preventivamente i trasgressori su ciò che è vietato o comandato” Le norme penali devono essere chiaramente formulate e non numerose Riconoscibilità sociale delle norme penali Presupposti di fatto Interpretazione “caotica” delle leggi e oscurità del contenuto normativo Basso livello culturale del cittadino Assenza di dolo e di colpa 28 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 29. Il dovere di comunicare 29 Impossibilità di conoscere il contenuto della norma L’ignoranza diventa inevitabile, quindi scusabile Per essere applicabile, la norma deve essere anche comprensibile Ai casi di “ignoranza inevitabile” concorre una comunicazione delle istituzioni inefficace e lacunosa È dovere della PA diffondere le leggi e costruire una relazione con i cittadini La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 30. 30 Gli anni ‘90 La PA dal segreto alla trasparenza La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 31. La PA verso il cittadino: la legge 241/90 • Economicità Raggiungere gli obiettivi istituzionali con il minor impiego di risorse • Efficacia Conseguire livelli adeguati di performance • Pubblicità e trasparenza Rendere trasparente l’operato della PA, facilitando la partecipazione del cittadino alla vita pubblica. Tutto è pubblico e “conoscibile” L’attività amministrativa è ispirata ai principi di 31 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 32. La 241/1990: la Glasnost italiana • Sancisce la pubblicità (=conoscibilità) degli atti amministrativi diversi da quelli propriamente “pubblici”, rivolti a un destinatario diffuso e indifferenziato • La pubblicità degli atti (art. 1) si realizza nel riconoscimento del diritto di accesso (art. 22) • Dal diritto alla pubblicità emanano i diritti (= doveri per la PA): – diritto al provvedimento (l’amministrazione, di propria iniziativa o su richiesta del cittadino, deve in ogni caso emanare un atto in un termine predeterminato) – diritto al termine temporale del provvedimento – diritto alla motivazione dell’atto – diritto all’individuazione del responsabile del procedimento – diritto alla partecipazione al procedimento, con documenti e memorie 32 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 33. 33 Il diritto di accesso ai sensi della 241/1990 (poi Legge 15/2005) Ambito soggettivo Pubblica amministrazione e “soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative” Condizione per esercitare l’accesso interesse concreto, diretto, attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento cui si richiede l’accesso Ambito oggettivo documento amministrativo Contenuto • Estrazione copia • Presa visione Condizioni formali Istanza di accesso Esito • accoglimento • rigetto • differimento (accesso sospeso) Limiti Documenti coperti da segreto di Stato, relativi a procedimenti tributari, procedimenti selettivi; sicurezza dello Stato, ordine pubblico, tutela della privacy La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  • 34. La trasparenza come modo di essere della PA • L’art. 26 stabilisce il carattere pubblico di una serie di atti, destinati alla cittadinanza in quanto soggetto diffuso e indifferenziato, nei confronti dei quali non sussiste diritto di accesso ma libertà di accesso (es. albo pretorio, oggi sito internet) • La trasparenza come “metafora” della Pubblica Amministrazione, come apertura al territorio (cittadini, imprese, associazioni di categoria, istituzioni, opinione pubblica) da parte di un ente pubblico fino ad allora “non comunicante” 34 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 35. La legge 241/1990, uno “spartiacque” segretezza separazione oscurità esclusione trasparenza ascolto semplificazione partecipazione 35 Prima del 1990 Dopo il 1990 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 36. Il vento del cambiamento: l’eco sulla stampa Da La Repubblica del 21 dicembre 1990 “Stato di comunicazione” “Le imprese private ci puntano già da qualche tempo, come a un fattore decisivo. Ma adesso le strategie di comunicazione approdano anche nella Pubblica amministrazione e vanno a puntellare la lenta marcia per raggiungere l' efficienza. Nell' apparato pubblico, infatti, si sono accorti che anche quando vengono prese iniziative rivolte a migliorare la qualità dei servizi, o ad ampliarne la portata, non esistono comunque strumenti appropriati per portarle alla conoscenza di tutti. Sono tante le notizie e le informazioni utili che non riescono a raggiungere i cittadini”… 36 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 37. Il vento del cambiamento: l’eco sulla stampa/2 Da La Repubblica del 14 febbraio 1990 “Maghi della comunicazione per non parlare in codice” La Pubblica amministrazione deve parlare chiaro. E' un segno di democrazia, di maturità, di civiltà. Per questo la Banca d' Italia apre le sue porte ai maghi della comunicazione. E nel tempio della moneta arriva un "team" di professionisti della Scr. Missione riservata e sperimentale. Per insegnare ai banchieri centrali a "dialogare" meglio, tra loro e all'esterno. Per "vendere" il prodotto che nel caso specifico è un groviglio di norme creditizie ad uso e consumo, in genere, degli addetti ai lavori ma anche, adesso, della gente comune. 37 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 38. 1993 - Inizia l’era degli URP 38 - L’Urp come “appendice comunicativa” dell’ente - Si istituisce un canale di comunicazione stabile tra amministrazione e cittadini (territorio) - Il nuovo ufficio riunisce in sé il dovere di informare e il diritto di essere informato, a garanzia dei diritti di accesso e di partecipazione N.B. Si sancisce la distinzione tra la sfera amministrativa e il potere politico D. Lgs. 29/1993, Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego Art. 12 – Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, individuano nell’ambito della propria struttura e nel contesto della ridefinizione degli uffici, Uffici per le relazioni con il pubblico La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  • 39. Il disegno organizzativo: le 3 funzioni dell’URP • Assicurare i diritti di partecipazione (al procedimento, più in generale alla realtà amministrativa) 1. Accesso e partecipazione • Garantire la conoscenza di servizi, strutture e normativa (Sentenza 364/1988 CC) • Informare gli utenti sullo stato dei procedimenti 2. Informazione • Ascoltare ed interpretare i bisogni dell’utenza (attraverso il monitoraggio delle richieste e indagini di customer satisfaction ) • Formulare proposte di miglioramento rispetto al proprio rapporto con l’utenza 3. Analisi e ricerca 39 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  • 40. I primi “varchi” nella fortezza • Dal Corriere della Sera del 24 dicembre 1993 Metamorfosi del dirigente A partire dal 3 febbraio ' 93, data di entrata in vigore del decreto legislativo numero 29 sul pubblico impiego, il dirigente della pubblica amministrazione si ritrova racchiuso dentro un nuovo quadrilatero, che ne modifica immagine, funzioni e sostanza del lavoro svolto. I quattro lati del nuovo quadrilatero, fissato col decreto 29, ma già anticipato dall' agosto '90 con la legge numero 241 sull' attività amministrativa, si possono così compendiare: responsabilizzazione, controllo, comunicazione, partecipazione (…)Il nuovo quadrilatero del dirigente pubblico è dunque una fortezza aperta, fatta di mura spesse, ma anche di varchi trasparenti. Il problema però è quello delle fondamenta su cui la nuova fortezza va a
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