GARCÍA ARAN, M. ; PERES NETO, L. . Agenda de los medios y agenda política: un estudio del efecto de los medios en las reformas del código penal español entre los años 2000-2003. Revista de Derecho Penal y Criminología, v. 3, p. 261-290, 20

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  GARCÍA ARAN, M. ; PERES NETO, L. . Agenda de los medios y agenda política: un estudio del efecto de los medios en las reformas del código penal español entre los años 2000-2003. Revista de Derecho Penal y Criminología, v. 3, p. 261-290, 2009.
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   REVISTA DE DERECHO PENAL Y CRIMINOLOGÍA, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009), págs. 261-290 © UNED.  Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009) Resumen:  La abundante presencia de temas penales en los mediosde comunicación genera en la sociedad una percepción distorsiona-da sobre la inseguridad y transmite el discurso de que las leyes pe-nales son insuficientes. En España, el poder político ha respondidocon constantes reformas penales que, en los años 2000 a 2003, su-pusieron un endurecimiento de la política criminal, alentado y legi-timado por los medios. Abstract:  The excessive incidence of penal issues in the mass mediaprovides an unreal fear of crime in the society and communicates themessage that penal laws are insufficient. In early Spain, politics an-swered it providing continuous penal reforms that, between 2000to 2003 years, meant a hardening of the penal policy, enforced or le-gitimated by the mass media. Palabras clave:  medios de comunicación, inseguridad, política cri-minal. Keywords:  mass media, insecurity, penal policy. AGENDA DE LOS MEDIOS Y AGENDAPOLÍTICA: UN ESTUDIO DEL EFECTO DELOS MEDIOS EN LAS REFORMAS DELCÓDIGO PENAL ESPAÑOL ENTRE LOS AÑOS2000-2003* G ARCÍA  A RÁN , M. 1 P ERES  N ETO , L. 2 * El presente trabajo se ha realizado con cargo al Proyecto de Investigación «Tra-tamiento de los temas penales en los medios de comunicación», subvencionado por laDivisión General de Investigación, Ciencia y Tecnología (Ministerio de Educación yCiencia) con la referencia SEJ2005-08284. 1 Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Barcelona. 2 Doctorando en Periodismo y Comunicación. Becario del Programa de Forma-ción de Personal Investigador (FPI-MEC) en el Departamento de Ciencia Política y De-recho Público de la Universidad Autónoma de Barcelona.  262  GARCÍA ARÁN, M. Y PERES NETO, L. © UNED.  Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009) Introducción Para Thomas Hobbes, en las páginas del «  Leviatán », el Estado esconsecuencia de la necesidad civilizatoria. Pasar de la barbarie o la«naturaleza» a la cohabitación territorial, exige la figura del Estado.Para ello, en términos weberianos, los ciudadanos ceden al Estado elmonopolio de la violencia, la potestad de castigar, conocida en tér-minos clásicos como «ius puniendi». La potestad de decidir las con-ductas permitidas y las punibles. En síntesis, una concesión para elempleo de la fuerza en nombre de la civilización y la convivencia.Esto permite al Estado determinar sobre que cánones cimentará suedificio metafórico. Así, la materialización de normas jurídicas pe-nales es un paso  sine qua non  para la construcción de cualquier Es-tado.Desde este punto de vista, los Códigos Penales pasan a ser esen-ciales para entender los valores sociales y estatales imperantes so-cialmente. Sin profundizar ahora en polémicas de natulaeza jurídica,desde el punto de vista sociológico, las normas penales suponen unejercicio de soberanía más consustancial al Estado, incluso, que lapromulgación de una Carta Magna. En otras palabras, es posibleimaginar un Estado sin Constitución, pero no un Estado sin Derechopenal. A su vez, los cambios en la estructura penal afectan profunda-mente al modelo de Estado, porque reflejan opciones sobre el alcan-ce de un instrumento punitivo dirigido a limitar la libertad de los ciu-dadanos.Por ser el pilar constitutivo de cualquier Estado, la promoción decambios en el Código Penal (CP), puede llegar a ser muy dañina parala construcción del imaginario sobre el Estado. Los continuos cam-bios en el CP generan la idea de que las agrupaciones políticas en elpoder utilizan el instrumento penal en beneficio propio, como ins-trumento de propaganda, o como medio para la conservación delpoder, en lugar de concebirlo como mecanismo excepcional y con-sensuado de regulación de la convivencia.Además, como afirma F UENTES  O SORIO  (2005), las continuas mo-dificaciones del CP apoyan el tópico de que el derecho penal es blan-do, que favorece a los delincuentes y, por lo tanto, requiere un per-feccionamiento constante.Acercándonos a nuestro objeto de análisis, entre 2000 y 2003, elCódigo Penal español sufrió constantes y numerosas modificacio-nes, que incluso se incrementaron en el período posterior. A conti-nuación sintetizamos las principales reformas de dicho período.   AGENDA DE LOS MEDIOS Y AGENDA POLÍTICA: UN ESTUDIO DEL EFECTO...  263 © UNED.  Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009) Figura 1. Principales cambio penales en España (2000-2003) Fuente: Elaboración propia. Ley Cambio/tema LO 7/2000 de 22 de diciembreLRPM/ terrorismo, homicidio, asesinato y agre-siones sexuales. Se pospone la aplicabilidad para jóvenes entre 18-21 años.LO 9/2002 de 10 de diciembreAmplia penas para la sustracción de Menores,acepta prueba de laboratorios en procedimientosde enjuiciamiento criminal/ LRPM: pospone para2007 la entrada en vigor de la posibilidad de apli-car la Ley de Menores a jóvenes entre 18-21 años.LO 1/2003 de 10 de marzoDelitos contra miembros de las corporacioneslocales en apoyo de grupos terroristas. Modificael artículo 505 CP para sancionar a quienes per-turben los plenos municipales.LO 7/2003 de 30 de junio Introduce reformas para el cumplimiento ínte-gro y efectivo de las penas.LO 11/2003 de 29 de septiembre Seguridad ciudadana, violencia doméstica e in-tegración social de los extranjeros.LO 15/2003 de 25 de noviembre Modifica el Código Penal; Introduce la acusa-ción particular en la LRPM.LO 20/2003 de 23 de diciembreCriminaliza la convocatoria de referéndum sincompetencias y la atribución de fondos públi-cos a partidos políticos disueltos. Si admitimos que el Parlamento legisla reaccionando frente a rei- vindicaciones ciudadanas, cabe intuir que algún fenómeno socialimpulsó a la clase política en la promoción y aprobación de estas re-formas penales. Específicamente, las LO 7/2003, LO 11/2003 y LO15/2003 mencionan en sus exposiciones de motivos introductorias, elcreciente sentimiento de inseguridad ciudadana y demanda socialde un mayor rigor penal.Según nuestro planteamiento, en dicho período los medios pro-movieron o intensificaron un debate penal desmesurado, a partir deun tratamiento excesivamente mordaz y alarmista de sucesos delic-tivos específicos, creando en la opinión pública la impresión (o laconvicción) de que las leyes penales existentes eran ineficaces. Granparte de la doctrina jurídico penal, entre la que puede citarse a M A - QUEDA  A BREU  (2003), S ÁEZ  V ALCARCEL  (2002), D ÍEZ  R IPOLLES  (2004), ex-plica la abundancia de reformas —muchas veces criticables o inne-cesarias—, como consecuencia de la inclusión de esos temas penalesen la agenda de los medios de comunicación. En general, la influen-  264  GARCÍA ARÁN, M. Y PERES NETO, L. © UNED.  Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009) cia de los medios en las actuales tendencias penales es señalada porbuena parte de la doctrina interesada en el momento actual del de-recho penal (C UERDA  R IEZU , 2001; B RANDARIZ , 2007).Es sabido que la consagración de los medios de comunicacióncomo ágora contemporánea (H ABERMAS , 2002) provoca una crisis enel modelo de representatividad política (S ARTORI , 1998). Otorga a losmedios poderes que, en la consolidación de las democracias moder-nas, pertenecieron a otros actores sociales. Como actores políticos(B ORRAT , 1989), los medios operan en la negociación de sentidos y laconstrucción social de la realidad, condicionando, en determinadostemas, la agenda política a la agenda de los medios (R OGERS  & D EA - RING , 1988). Tomando por objeto la exposición mediática de temaspenales, nuestro objetivo es constatar el impacto de los medios en laconstrucción de una agenda política penal y sus consecuencias en laproposición de leyes penales. Para ello, partiendo de la teoría del  agenda-setting , analizaremos el contenido de los discursos presentesen la agenda de los medios y su incidencia en la agenda política. 1. La construcción de la agenda de los mediosy de la agenda política Se entiende por  agenda-setting,  el proceso en que los medios, porla selección, presentación e incidencia de sus noticias, determinan lostemas sobre los que va a hablar el público. M ACCOMBS  (2006) vaticinaque la  agenda-setting  es la teoría del papel de la comunicación de ma-sas como fijadora de la agenda pública. Lo que el ciudadano llega aaprehender de la realidad social pasa, necesariamente, por un filtroanterior. Emerge la figura del periodista como aquel profesional quedelibera sobre qué y cómo llegará al conocimiento público. Se esta-blece un subcontrato social, en el cual se introduce la figura de unEnte mediador. Los medios de comunicación, según H ABERMAS (2002), delimitan la esfera pública.La insistencia en un tema por parte de los medios genera la per-cepción de que un determinado asunto es importante. A partir de laspautas mediáticas, el público organiza su propia agenda. Así pues, «laagenda pública. […] se constituye el nivel inicial en la formación de laopinión pública». (M ACCOMBS , 2006, p. 25).Según D EARING  & R OGERS  (1988), cuando se habla de  agenda-set-ting , la teoría contempla las tres agendas —de los medios, publica ypolítica—, que se relacionan en el proceso comunicativo, existiendodiferentes estudios que se centran de forma individual en cada una de   AGENDA DE LOS MEDIOS Y AGENDA POLÍTICA: UN ESTUDIO DEL EFECTO...  265 © UNED.  Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.  a  Época, n.  o 1 (2009) ellas. Dentro del proceso informativo, las tres agendas se relacionan,al mismo tiempo que se ven influenciadas individual o colectiva-mente por diferentes factores que intervienen en la mayor parte deldesarrollo comunicativo. Aquí reservamos la noción de «agenda po-lítica» para el espacio de discursos propios de la lucha política en elcampo reservado a los profesionales de la política. Reducimos nues-tra lectura de la «agenda política» al debate legislativo, centrándonosen el producto de éste: las leyes. Aunque tal acción sea limitadorapara la comprensión del proceso político, lo hemos elegido por en-tender que la agenda política está directamente anclada en los pro-cesos competitivos y opera en la lógica de la «oferta» temática quecircula en la agenda pública. La figura 2 expone los diferentes flujos yelementos del proceso de la  agenda-setting , aclarando las relacionesentre las agendas.Según C OHEN  (1963), además de seleccionar los temas, los mediosinfluyen al atribuir relevancia a los mismos. Seleccionan y jerarqui-zan los temas que tendrán existencia real. Al suprimir un tema delmenú informativo, éste queda condenado casi a la inexistencia social.La fijación de la agenda o  agenda-setting , es, claramente, un efecto so-cial de los medios. Así, como describen D EARING  & R OGERS  (1996), laperspectiva del  agenda-setting  es útil porque explica por qué se infor-ma sobre unos hechos y no sobre otros, cómo se construye la opiniónpública y por qué unos temas de la agenda mediática provocan ac-ciones políticas y otros no.Fijar la agenda de los medios es fijar el calendario de los hechos,seleccionar lo que es importante y relegar otros acontecimientos.Destacar un problema. Crear el clima en el que será recibida una in-formación. Para C HARAUDEAU  (2003, p. 125), «puesto que la finali-dad de la información mediática consiste en dar cuenta de lo que Figura 2. Principales elementos del proceso de la  agenda-setting Fuente: D EARING  & R OGERS  (1988). Experienciapersonal e interpersonal, comunicaciónentre élites y a nivelindividualIndicadores del mundo real e importancia deuntemaoevento en una agendaAgendadelos mediosAgendapúblicaAgendapolítica       S    e      l    e    c    c      i    o    n    a      d    o    r      d    e    n    o     t      i    c      i    a    s ,      i    n      f      l    u    e    n    c      i    a      d    e      l    m    e      d      i    o    y    n    o     t      i    c      i    a    s      i    m    p    o    r     t    a    n     t    e    s
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