Europäische Integration und Arbeitsmigration nach Österreich

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  Europäische Integration und Arbeitsmigration nach Österreich
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  34. Jahrgang (2008), Heft 2 Wirtschaft und Gesellschaft 159 Europäische Integration und Arbeitsmigration nach Österreich Franz Heschl Fragen nach den wirtschaftlichen Auswirkungen von Zuwanderung auf Arbeitsmärkten haben in den letzten zwanzig Jahren verstärkt Eingang in die ökonomische Forschung gefunden. Die vielen dazu entwickelten theoretischen Ansätze und Konzepte unterscheiden sich in mehr facher Hinsicht voneinander, die jeweiligen Ergebnisse sind stark annahmenab-hängig. Ver sucht man eine kursorische und damit jedenfalls lückenhafte Zusammenfassung der Ergeb nisse dieser theoretischen Ansätze zu ent-wickeln, so können zumindest fünf „Eck punk te“ fest ge halten werden: 1  Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen von Migration bzw. die ku mu lierten Effekte von Zuwanderung auf Arbeitsmärkten sind oft relativ gering, die Gesamt sicht verdeckt jedoch meistens dahinter liegende Verteilungsef-fekte. Die Effekte hän gen vom vorhandenen Lohnsystem ab; ist dieses sehr flexibel, sind eher Lohnreaktionen zu erwarten, bei starreren Sys-temen eher Reaktionen über die Arbeitslosigkeit. In vielen Fällen bringt Zuwanderung eine Umverteilung der Einkommen von Arbeitnehmern zu Kapitaleigen tümern. Innerhalb der Gruppe der Arbeitnehmer entscheidet das jeweilige Qualifika tions ni veau über Richtung und Ausmaß der indivi- duellen Betroffenheit. Immigration bringt auch eine Vermögensumvertei-lung von Arbeitskräften, die im Wettbewerb mit Immigranten ste hen, zu Personen, die Dienstleistungen von Immi granten einsetzen oder konsu-mieren, mit sich. Aus Sicht der Soziologie sind auch die sozialen Grundlagen und der gesellschaftliche Verlauf dieser mit Migration zusammen hängenden Um-verteilungsprozesse von Bedeutung. Es geht da bei – neben vielen an-deren Fragestellungen – darum, aufzuzeigen, über welches Kommuni-kations verhalten gesellschaftliche Gruppen vor dem Hintergrund spezifi-scher Inter essen lagen Migrationsfragen in öffentlich-medialen Debatten thematisieren und welche Instrumente sie dabei einsetzen. In diesem Beitrag wird der Versuch unternommen, darauf an hand der öffentlichen Debatte um die durch die unterschiedlichen Facetten des europäischen Inte grations prozesses bedingte Zuwanderung nach Österreich einige Antworten zu geben.  Wirtschaft und Gesellschaft 34. Jahrgang (2008), Heft 2 160 Erschwert wird dieses Vorhaben durch den Umstand, dass sowohl die öffentliche als auch die wissenschaftliche Debatte um die arbeitsmarkt-bezogenen Konsequenzen von Immigration in Öster reich – offensichtlich gerade wegen der dahinter liegenden Interessenlagen und der Konse-quenzen für die Verteilung – wenig differenziert geführt werden. In den Debatten sind starke Polarisierungen zu verzeichnen, Schuldzuweisun-gen und Vorwürfe im Spannungsfeld zwischen „Fremdenfeindlichkeit“ und „übertriebener political correctness“ dominieren.Einleitend wird skizzenhaft die Entwicklung der Arbeitsmigration nach Österreich in den letzten zwanzig Jahren dargestellt. Dabei fällt insbeson-dere der sprunghafte Anstieg der Ausländerbeschäftigung zu Beginn der Neunzigerjahre auf. Die arbeitsmarkt bezogenen Konsequenzen dieses sprunghaften Anstieges werden dann aus der mittlerweile reichlich dazu vorliegenden Literatur herausgearbeitet. Nach einigen Ausführungen zu Arbeitsmarkt entwicklungen in Österreich im daran anschließenden Jahrzehnt werden die Auswirkungen dieser Erfahrungen auf die öster-reichische Debatte um die Osterweiterung der Europäischen Union zur Jahrtausendwende skizziert. In dieser Diskussion wurde von der Arbeit-geberseite der in Österreich schon seit Mitte der Achtzigerjahre bekannte Mythos vom „Facharbeiter mangel“ wiederbelebt. In den Jahren 2006 und 2007 hat diese Wiederbelebung in öffentlich-medialen Auseinanderset-zungen um die weitere Beibehaltung bzw. Auflocke rung der in den Bei-trittsverträgen der EU mit der überwiegenden Mehrheit der neuen Mit-glieds staaten verhandelten – und bislang von Österreich in Anspruch ge-nommenen – Übergangs fristen bei der Umsetzung der Arbeitnehmerfrei-zügigkeit einen weiteren Höhepunkt erreicht. Dann wird gezeigt, dass das weitere „Schicksal“ dieser Übergangsfristen auch eine Verteilungsfrage zwischen Arbeitgeber- und Arbeit nehmer interessen ist. In medialen Aus-einandersetzungen in Verteilungs fragen wird in modernen Gesellschaften vermehrt das Instrument der Mythenbildung und -verwendung eingesetzt. Entkleidet man die Debatte um die Übergangs fristen um ihre verteilungs-bezogenen und – damit fast zwangs läufig – mythenhaften Aspekte, ist festzuhalten, dass diese Übergangsfristen durchaus ein Instrument für das langsame Zusammenwachsen von Arbeits märkten sind und keines-falls – wie so oft in Wissenschaft und Medien fälschlich behauptet – eines zur vollstän digen Abschottung. 1. Arbeitsmigration nach Österreich In Tabelle 1 sind einige grundsätzliche Entwicklungen auf dem öster-reichischen Arbeitsmarkt der letzten zwei Jahrzehnte zusammengefasst. Zum einen erkennt man die konstante Zunahme der Anzahl der unselbst-ständig Beschäftigten über den gesamten Zeitraum. (Die Ausführungen  34. Jahrgang (2008), Heft 2 Wirtschaft und Gesellschaft 161 dieses Beitrages beziehen sich ausschließlich auf die unselbstständige Beschäftigung in Österreich, und sie beziehen sich nur auf deren legale Formen. Die unterschiedlichen Formen illegaler Beschäftigung werden – auch wenn sie die eine oder andere hier analysierte Entwicklung durch-aus beeinflussen – ausgeklammert.) Die Zunahme resultierte in erster Linie aus einem deutlichen Anstieg der Teilzeitarbeit; dies zeigt auch der wesentlich moderatere Anstieg der Beschäftigung nach Vollzeitäquivalen-ten. Zum anderen ist auch hinsichtlich der Entwicklung der Anzahl der unselbst ständig Beschäftigten ohne österreichische Staats bürgerschaft seit Mitte der Achtzigerjahre eine konstante Zunahme festzustellen. Diese erfolgte zwischen 1985 und 1989 – also vor der Öffnung des europä ischen Ostens – in eher gemäßigter Form, 1990 und 1991 sehr sprunghaft. Die Gründe für dieses sprunghafte Ansteigen lagen in erster Linie in den Ent-wicklungen im ehemaligen Jugos lawien, daneben auch in der Ostöffnung. Die grau unterlegten Felder in Tabelle 1 zeigen die wesent lichen Konse-quenzen dieser Zunahme: mit ihr stiegen die Beschäftigung insgesamt, aber auch die Arbeitslosigkeit sehr deutlich. Nach einer Verschärfung der Bestimmungen für die Zulassung ausländischer Arbeitskräfte auf dem österreichischen Arbeitsmarkt ab 1993 war die weitere Entwicklung der Anzahl der ausländischen Beschäftigten wieder von einem moderaten, aber konstanten Anstieg gekennzeichnet. 1985 arbeiteten 140.205 Perso-nen ohne öster reichische Staatsbürger schaft auf dem österreichischen Arbeitsmarkt, im Jahre 2006 waren es 389.894 Personen. Im Zuge dieser Entwicklung hat sich der Ausländeranteil an den Gesamt beschäftigten von 5,1% im Jahr 1985 auf 11,9% im Jahr 2006 mehr als verdoppelt. Zwi-schen 1996 und 2006 wurden zudem 287.160 Personen eingebürgert, 2  viele dieser Einbürgerungen sind nicht arbeitsmarktrelevant. Die OECD hält im „International Migration Outlook 2007“ fest, dass 15,5% (2005) al-ler in Österreich arbeitenden Menschen nicht in Österreich geboren sind. Österreich hat in dieser Hinsicht einen der höchsten Werte innerhalb der OECD.Hinsichtlich der Struktur der Ausländerbeschäftigung in Österreich nach Herkunftsstaaten ist festzuhalten, dass im Zeitraum vor der Öffnung des europäischen Ostens der Zuzug aus dem damaligen Jugoslawien und der Türkei überwog. 1980 kamen 82,1% aller ArbeitsmigrantInnen auf dem österreichischen Arbeitsmarkt aus Jugoslawien und der Türkei, 1989 wa-ren es noch immer 77,7%. 3  Im Zuge der Ostöffnung, des österreichischen EU-Beitritts und der Osterwei terung der Europäischen Union hat sich das, wie noch näher ausgeführt werden wird, deutlich verändert. Weiters ist anzumerken, dass die Struktur der Beschäftigung ausländi-scher Personen auf dem österreichischen Arbeitsmarkt männer dominiert war und ist. Der Männeranteil an den beschäftigten Ausländern lag im  Wirtschaft und Gesellschaft 34. Jahrgang (2008), Heft 2 162    U  n  s  e   l   b  s   t  s   t   ä  n   d   i  g   B  e  s  c   h   ä   f   t   i  g   t  e   T  e   i   l  z  e   i   t  -   b  e  s  c   h .   *   *   (   T  s   d .   )   V  o  r  g  e  m .   A  r   b  e   i   t  s   l  o  s  e   A  u  s   l   ä  n   d .  u  n  s  e   l   b  s   t .   B  e  s  c   h   ä   f   t   i  g   t  e   (   T  s   d .   )    Ä  n   d .  z  u  m   V  o  r   j  a   h  r   V  o   l   l  z  e   i   t  -   ä  q  u   i  v  a   l .   *   (   T  s   d .   )    Ä  n   d .  z  u  m   Q  u  o   t  e   (   i  n   %   )   (   T  s   d .   )    Ä  n   d .  z  u  m   V  o  r   j  a   h  r   Q  u  o   t  e   (   i  n   %   )   J  a   h  r    V  o  r   j  a   h  r   1   9   8   5   2 .   7   5   9 ,   4    2 .   6   7   5 ,   9   1   3   9 ,   4    4 ,   8   1   4   0 ,   2   5 ,   1   1   9   8   6   2 .   7   7   9 ,   9   0 ,   7   %   2 .   6   9   0 ,   8   1   5   2 ,   0   8 ,   2   %   5 ,   2   1   4   6 ,   0   3 ,   9   %   5 ,   3   1   9   8   7   2 .   7   8   5 ,   4   0 ,   2   %   2 .   6   9   3 ,   1   1   6   4 ,   5   7 ,   6   %   5 ,   6   1   4   7 ,   4   1 ,   0   %   5 ,   3   1   9   8   8   2 .   8   0   8 ,   3   0 ,   8   %   2 .   7   1   4 ,   6   1   5   8 ,   6  -   3 ,   7   %   5 ,   3   1   5   0 ,   9   2 ,   3   %   5 ,   4   1   9   8   9   2 .   8   5   9 ,   9   1 ,   8   %   2 .   7   6   0 ,   0   1   4   9 ,   2  -   6 ,   3   %   5 ,   0   1   6   7 ,   4   9 ,   8   %   5 ,   9   1   9   9   0   2 .   9   2   5 ,   4   2 ,   2   %   2 .   8   2   0 ,   5   1   6   5 ,   8   1   0 ,   0   %   5 ,   4   2   1   7 ,   6   2   3 ,   1   %   7 ,   4   1   9   9   1   2 .   9   9   5 ,   4   2 ,   3   %   2 .   8   6   6 ,   2   1   8   5 ,   0   1   0 ,   4   %   5 ,   8   2   6   6 ,   5   1   8 ,   3   %   8 ,   9   1   9   9   2   3 .   0   5   4 ,   1   1 ,   9   %   2 .   8   8   6 ,   0   1   9   3 ,   1   4 ,   2   %   5 ,   9   2   7   3 ,   9   2 ,   7   %   9 ,   0   1   9   9   3   3 .   0   5   5 ,   3   0 ,   0   %   2 .   8   7   2 ,   9   2   2   2 ,   3   1   3 ,   1   %   6 ,   8   2   7   7 ,   5   1 ,   3   %   9 ,   1   1   9   9   4   3 .   0   6   9 ,   4   0 ,   5   %   2 .   8   7   9 ,   9   2   1   4 ,   9  -   3 ,   4   %   6 ,   5   2   9   1 ,   0   4 ,   6   %   9 ,   5   1   9   9   5   3 .   0   6   9 ,   5   0 ,   0   %   2 .   8   8   9 ,   2   3   8   2 ,   0   2   1   5 ,   7   0 ,   4   %   6 ,   6   3   0   0 ,   3   3 ,   1   %   9 ,   8   1   9   9   6   3 .   0   4   6 ,   9  -   0 ,   7   %   2 .   8   7   1 ,   4   3   8   1 ,   7   2   3   0 ,   5   6 ,   4   %   7 ,   0   3   0   0 ,   3   0 ,   0   %   9 ,   9   1   9   9   7   3 .   0   5   5 ,   3   0 ,   3   %   2 .   8   8   6 ,   2   4   1   5 ,   7   2   3   3 ,   3   1 ,   2   %   7 ,   1   2   9   8 ,   8  -   0 ,   5   %   9 ,   8   1   9   9   8   3 .   0   7   5 ,   9   0 ,   7   %   2 .   9   1   4 ,   4   4   5   4 ,   9   2   3   7 ,   8   1 ,   9   %   7 ,   2   2   9   8 ,   6  -   0 ,   1   %   9 ,   7   1   9   9   9   3 .   1   0   6 ,   1   1 ,   0   %   2 .   9   5   4 ,   7   4   8   1 ,   6   2   2   1 ,   7  -   7 ,   2   %   6 ,   7   3   0   5 ,   8   2 ,   4   %   9 ,   8   2   0   0   0   3 .   1   3   3 ,   2   0 ,   9   %   2 .   9   9   4 ,   6   4   9   4 ,   1   1   9   4 ,   3  -   1   4 ,   1   %   5 ,   8   3   1   9 ,   4   4 ,   3   %   1   0 ,   2   2   0   0   1   3 .   1   4   8 ,   2   0 ,   5   %   3 .   0   1   0 ,   1   5   3   5 ,   8   2   0   3 ,   9   4 ,   7   %   6 ,   1   3   2   9 ,   3   3 ,   0   %   1   0 ,   5   2   0   0   2   3 .   1   5   4 ,   5   0 ,   2   %   3 .   0   0   1 ,   3   5   7   3 ,   3   2   3   2 ,   4   1   2 ,   3   %   6 ,   9   3   3   4 ,   1   1 ,   5   %   1   0 ,   6   2   0   0   3   3 .   1   8   4 ,   1   0 ,   9   %   3 .   0   0   9 ,   1   5   9   5 ,   7   2   4   0 ,   1   3 ,   2   %   7 ,   0   3   4   9 ,   6   4 ,   4   %   1   1 ,   0   2   0   0   4   3 .   1   9   7 ,   3   0 ,   4   %   3 .   0   1   9 ,   6   7   3   1 ,   0   2   4   3 ,   9   1 ,   6   %   7 ,   1   3   6   1 ,   8   3 ,   4   %   1   1 ,   3   2   0   0   5   3 .   2   2   8 ,   8   1 ,   0   %   3 .   0   5   1 ,   3   7   5   0 ,   9   2   5   2 ,   7   3 ,   5   %   7 ,   3   3   7   3 ,   7   3 ,   2   %   1   1 ,   6   2   0   0   6   3 .   2   8   0 ,   9   1 ,   6   %   3 .   1   0   5 ,   7   7   9   1 ,   1   2   3   9 ,   2  -   5 ,   6   4   %   6 ,   8   3   8   9 ,   9   4 ,   2   %   1   1 ,   9    T  a   b  e   l   l  e   1  :   A  r   b  e   i   t  s  m  a  r   k   t   d  a   t  e  n   f   ü  r    Ö  s   t  e  r  r  e   i  c   h   1   9   8   5  -   2   0   0   6    Q  u  e   l   l  e  :   B  u  n   d  e  s  a  r   b  e   i   t  s   k  a  m  m  e  r ,   W   i  r   t  s  c   h  a   f   t  s  -  u  n   d   S  o  z   i  a   l  s   t  a   t   i  s   t   i  s  c   h  e  s   T  a  s  c   h  e  n   b  u  c   h ,   d   i  v .   J  g . ,  e   i  g  e  n  e   B  e  r  e  c   h  n  u  n  g  e  n .   *   Q  u  e   l   l  e  :   S   t  a   t   i  s   t   i   k   A  u  s   t  r   i  a   (   2   0   0   7   )   3   8   f  :   T  a   b  e   l   l  e   1   2 .   *   *   Q  u  e   l   l  e  :   S   t  a   t   i  s   t   i   k   A  u  s   t  r   i  a ,   M   i   k  r  o  z  e  n  s  u  s  -   J  a   h  r  e  s  e  r  g  e   b  n   i  s  s  e  u .  -   A  r   b  e   i   t  s   k  r   ä   f   t  e  e  r   h  e   b  u  n  g ,   j  e  w  e   i   l  s   d   i  v .   J  g .   D  a   t  e  n  a   b   2   0   0   4  m   i   t   j  e  n  e  n   d  e  r   V  o  r   j  a   h  r  e  n   i  c   h   t  v  e  r  g   l  e   i  c   h   b  a  r .  34. Jahrgang (2008), Heft 2 Wirtschaft und Gesellschaft 163 Jahr 1995 bei 63%, 2006 noch immer bei 60%. 4  Der Zuzug bezog sich zunächst auf die unteren Qualifikationsbereiche. So waren beispielsweise noch 1995 83% aller unselbstständig beschäf tig-ten ArbeitsmigrantInnen in Österreich Arbeiterinnen und Arbeiter. In den letzten zehn Jahren ist das Qualifikations niveau gestiegen, was man am Umstand, dass der Angestelltenanteil von 1995 auf 2006 von 17 auf 29% gestiegen ist, festmachen kann. Hinsichtlich der Wirtschaftsbranchen fanden die meisten ArbeitsmigrantInnen historisch gesehen in der Sach-gütererzeugung, im Bau wesen, im Handel und im Beherbergungs- und Gaststättenwesen Beschäftigung, in den letzten Jahren verstärkt auch im Bereich der Erbringung unternehmensbezogener Dienst leistungen. 5 2. Die Erfahrungen der frühen Neunzigerjahre Diese Entwicklungen, der permanente Anstieg von unselbstständiger Beschäftigung und Ausländer beschäftigung in Österreich in den letzten zwanzig Jahren und der sprunghafte Anstieg der Ausländerbeschäfti-gung in den Jahren 1990 und 1991 sowie die damit ver bundenen Konse-quenzen für die Entwicklung der Arbeitslosigkeit, der Reallöhne und der Lohnquote, haben ab Mitte der Neunzigerjahre immer wieder öffentliches Interesse, aber auch das Interesse von WirtschaftswissenschaftlerInnen in Österreich erregt. Ab Mitte der Neunzigerjahre ist eine Reihe von öko-nomischen Studien publiziert worden, in denen den unter schiedlichen Auswirkungen der zunehmenden Ausländerbeschäftigung auf die vorhin genannten gesamtwirtschaftlichen Aggregate – bezogen auf unterschied-liche Personen gruppen auf dem Arbeitsmarkt – nachgegangen wurde. Auf einige wesentliche Ergebnisse dieser Untersuchungen soll nun kurz eingegangen werden.Rudolf Winter-Ebmer und Josef Zweimüller (1996) haben sich dezidiert mit den Auswirkungen der zu nehmenden Ausländerbeschäftigung auf dem österreichischen Arbeitsmarkt in den Jahren 1988-1991 auseinander-gesetzt. Sie verweisen in ihrer Arbeit darauf, dass die „enorme Zu nahme des Arbeitskräftepotenzials innerhalb einer relativ kurzen Episode“ 6  es er-leichtern sollte, die Arbeitsmarktreaktionen auf Immigration sichtbar zu machen. Sie halten auch fest, dass diese sprunghafte Zunahme der Ar-beitsmigration nach Österreich in eine Phase relativ guter Konjunkturlage gefallen ist. Die empirische Grundlage ihrer Überlegungen bilden Daten zur Beschäftigungs- und Einkommensentwicklung aus dem Bereich des öster reichischen Sozial versicherungs wesens. Hinsichtlich des Arbeitslosigkeitsrisikos kommen sie zu dem Ergebnis, dass sich für Frauen kein signifikanter Einfluss der Ausländerkonkurrenz feststellen lässt, für Männer besteht sehr wohl ein positiver Zusammenhang zwischen steigender Ausländerbeschäftigung und der Betroffenheit von
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